Беларусь-ЕС

МОДЕРНИЗАЦИЯ. Российский урок: диалог должен стать прагматичнее

 

Андрей Елисеев. Аналитик Белорусского института стратегических исследований (BISS, Вильнюс). Окончил факультет международных отношений Белорусского государственного университета. Магистр исторических наук (БГУ), магистр политических наук (ЕГУ, Литва), магистр международного и европейского права (Рижская высшая школа права). Выпускник Эстонской дипломатической школы в Таллинне.

Еврокомиссия разрабатывает новую инициативу для Беларуси «Диалог о модернизации», по целям и содержанию сходную с заработавшей в 2010 году масштабной программой между ЕС и Россией «Партнерство для модернизации». В чем же схожесть и отличие этих инициатив, и какие выводы можно сделать архитекторам «Европейского диалога о модернизации с Беларусью» из промежуточных результатов российско-европейской программы?

Принципиальное различие условий реализации модернизационных программ с ЕС на данном этапе состоит в том, что белорусские власти не участвуют в диалоге и он пока проводится с экспертным и политическим сообществом. Программа для России разрабатывалась сторонами совместно и реализуется при активном участии российских государственных органов.

Модернизационная инициатива для Беларуси изначально предложена ЕС в рамках усиления сотрудничества с демократической оппозицией и экспертным сообществом. Официальный Минск уже выказал свое раздражение по этому поводу и заявил о намерении игнорировать программу, которая предложена ЕС в одностороннем порядке, без согласования с властями. И напротив, эффективная реализация «Партнерства для модернизации» является одной из внешнеполитических задач России в отношениях с Евросоюзом.

В итоге разница в названиях инициатив («Партнерство для модернизации» и «Диалог о модернизации») на сегодня выглядит логично. В случае с Россией ЕС развивает согласованную с правительством модернизационную программу, в случае с Беларусью пока имеет место просто диалог с независимым экспертным и политическим сообществом о контурах и содержании будущей модернизационной инициативы. В «Партнерство» она трансформируется лишь при условии переформатирования в инициативу для сотрудничества с властями и при их заинтересованном участии.


«Восточное партнерство» и общие пространства: дежавю?

Запуск «Партнерства для модернизации» в отношениях с Россией (на саммите Россия — ЕС в середине 2010 года) и анонсирование «Европейского диалога о модернизации с Беларусью» (в марте 2012 года) вызвали понятный скептицизм экспертов по поводу их целесообразности и жизнеспособности ввиду параллельного существования программ с подобными, а частично аналогичными приоритетами. В случае России — это развиваемые с 2005 года общие пространства, в случае Беларуси — инициатива «Восточное партнерство», запущенная в 2008 году.

Схожесть платформ «Восточного партнерства» и анонсированных направлений «Диалога о модернизации» очевидна. Разница — в отдельной платформе «Восточного партнерства» по энергетической политике и большем внимании к торговой и регуляторной сферам в рамках модернизационной инициативы (см. таблицу).

Беларусь является очевидным аутсайдером среди стран «Восточного партнерства». За три года действия инициативы заметного прогресса нет даже в сферах, в отношении которых белорусские власти традиционно заявляли о наличии прагматического интереса. В этом смысле «Диалог о модернизации» является своеобразным новым стартом сотрудничества, но лишь с частью общества, в уже известных по «Восточному партнерству» сферах.

Программы сотрудничества: сравнение платформ

Примечание: в таблице не указан пятый блок рабочего плана «Партнерства для модернизации»: «Развитие межчеловеческих контактов, сотрудничество с гражданским обществом».

Структуру и содержание разработанных дорожных карт по общим пространствам ЕС — Россия можно и следует разумно использовать при составлении программы реформ в рамках «Диалога о модернизации».

Так, дорожную карту первого общего пространства (экономика, энергетика, транспорт) Россия — ЕС структурно и содержательно можно во многом использовать при формировании четвертой платформы «Диалога о модернизации». Структура и содержание дорожной карты второго общего пространства (свобода, безопасность и правосудие) Россия — ЕС почти во всем актуальны и применимы к разработке второй платформы «Диалога о модернизации». А при формировании содержания его третьей платформы можно перенять элементы первой, второй и четвертой дорожных карт. Фактически лишь по первой платформе «Диалога о модернизации» (политический диалог и реформы) по понятным причинам требуется полностью автономное согласование плана.

При ближайшем рассмотрении оказывается, что «Партнерство для модернизации» — вовсе не дежавю общих пространств, а их качественное дополнение: новых бюрократических структур не создано; работа проводится на базе результатов по общим пространствам; основным механизмом реализации «Партнерства» остаются отраслевые диалоги Россия — ЕС (ныне их 15).

В то же время важная положительная особенность рабочего плана по реализации «Партнерства для модернизации» в том, что он содержит ясные сроки проведения конкретных совместных мероприятий. Иными словами, приоритеты сторон привязаны к конкретным, пусть на начальной стадии и небольшим, проектам.


Привлечь власти, сделать ребрендинг

Как видно из таблицы, в общих пространствах, а тем более в блоках рабочего плана по реализации «Партнерства для модернизации» Россия — ЕС ценностный компонент представлен в меньшей степени, чем в случае с тематической структурой «Восточного партнерства» и «Диалога о модернизации».

ЕС решил не осложнять продвижение «Партнерства для модернизации» с Россией особо чувствительными вопросами (демократия, права человека, верховенство права), а оставить их для разрешения в рамках других программ сотрудничества. Также следует обратить внимание на официально принятое ранжирование платформ/блоков: в «Восточном партнерстве» и «Диалоге о модернизации» политические вопросы занимают первый порядковый номер, в отличие от программ сотрудничества ЕС — Россия.

Показательно, что даже такой компромисс не в полной мере удовлетворил российское экспертное сообщество, знакомое с позицией правящей элиты. Как отмечают эксперты российского Института современных знаний, «в том что касается права, политического устройства и судебной системы, получателем содействия, исходя не из буквы, а духа документа, прямо обозначена Российская Федерация. Евросоюз, в свою очередь, в скрытой форме провозглашается «эталоном»... А это как раз то, чего Москве хотелось бы избежать».

В связи с тем, что позиция официального Минска сходна, в случае наличия у ЕС намерения к привлечению белорусских госорганов к модернизационному сотрудничеству представляется целесообразным переформатировать нынешнюю структуру «Диалога о модернизации», акцентируя внимание на более прагматичные интересы официального Минска, одновременно выгодные обществу в целом.

Естественно, «Диалог о модернизации» с экспертным сообществом можно проводить и в рамках анонсированной структуры, но при преобразовании «Диалога» в «Партнерство» с участием властей вопрос приоритетов и ребрендинга становится актуальным. Более того, наверняка принципиальным условием официального Минска будет его полноправное участие в переформатировании программы.

Заметим, что без задействования властей и, как следствие, без претворения в жизнь выработанной экспертами повестки реформ плоды «Диалога о модернизации» рискуют на неопределенный срок остаться без применения, их значение минимизируется. При заинтересованном участии властей «Диалог о модернизации» может стать приводным ремнем модернизационного сотрудничества Беларуси и ЕС через экспертную поддержку проводимых преобразований.


Различное понимание модернизации

Серьезный фактор, препятствующий успешному модернизационному сотрудничеству, — различное понимание сторонами собственно модернизации. Для ЕС модернизация плотно связана с либерализацией, предполагает не вертикальное вмешательство государства, а широкие горизонтальные преобразования бизнес-среды (борьбу с коррупцией, продвижение верховенства права, способствование конкуренции, реформирование образования, в целом — развитие политической подотчетности и децентрализации, социальные преобразования в государстве).

Российская элита в модернизации в лучшем случае видит инновации и возможность динамичного развития экономики через развитие технологий. При этом руководство страны нацелено на вертикальные, а не на горизонтальные преобразования, концентрируя усилия на грандиозных проектах вроде инновационного центра «Сколково» (создаваемый в Беларуси аналог — Китайско-белорусский технологический парк). При этом борьба с монополиями, коррупцией, бюрократией и зависимостью судопроизводства — на заднем плане.

В Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011—2015 годы модернизация и однокоренные слова употребляются 59 (!) раз. И основная задача пятилетки звучит благородно: формирование «нового облика белорусской экономики» за счет создания принципиально новых производств, предприятий и отраслей, производящих экспортоориентированную, высокотехнологичную продукцию. В числе приоритетных задач — стимулирование предпринимательства и деловой инициативы, «переход от экономики директив к экономике инноваций».

Но пока результаты реализации программы скромны. Настораживает то, что стимулировать деловую инициативу планируется все теми же административными методами, положений о реформировании судопроизводства и механизмов борьбы с коррупцией документ не содержит.

То есть, как и в российском случае, речь идет о вертикально проводимых преобразованиях. Причем в белорусском случае действия в этой сфере еще более ограниченны и непоследовательны. В отличие от российского правительства, белорусская правящая элита не предпринимает действенных шагов для увеличения роли частного бизнеса в экономике, не создала внутриправительственной организационной основы модернизации и модернизационного альянса ни с одним западным государством.


Выводы

При всем различии комплекса отношений России и Беларуси с ЕС, из результатов и экспертных мнений по поводу реализации «Партнерства для модернизации» и общих пространств Россия — ЕС можно извлечь полезные наработки и выводы для архитекторов белорусского «Диалога о модернизации».

Во-первых, структура и содержание некоторых дорожных карт общих пространств Россия — ЕС (первой, второй, частично четвертой) во многом актуальны и применимы при работе по созданию программ реформ в рамках «Диалога о модернизации».

Во-вторых, потенциально эффективна проектная направленность модернизационного сотрудничества ЕС и Беларуси (запуск конкретных проектов в течение ближайшего периода) наряду с долгосрочными целями, подобно принципу «Партнерства для модернизации» ЕС — Россия. Это, естественно, предполагает заинтересованное участие белорусских госорганов в программе. В любом случае, практическая ценность инициативы без участия госорганов значительно уменьшается, поскольку от последних зависит прикладное применение разработанных решений.

Для привлечения либо в связи с привлечением властей к модернизационному сотрудничеству вероятно переформатирование программы с большим смещением акцентов на прагматические интересы официального Минска, подобно компромиссной структуре программ Россия — ЕС.

Следование формату «Партнерства для модернизации» в виде отраслевых диалогов, в рамках которых создаются рабочие группы по различным темам, представляется весьма эффективным инструментом. Однако создание подобной разветвленной структуры отраслевых диалогов маловероятно без наличия хотя бы базовой правовой основы отношений Беларуси и ЕС, которая на сегодня отсутствует.

При размораживании отношений Беларуси и ЕС на высшем уровне пакет предложений Минску мог бы включать намерение ЕС возобновить процесс ратификации замороженного Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и меры по поддержке вступления Беларуси в ВТО. Последнее, конечно, потребует огромной работы органов ЕС и стран Евросоюза по убеждению ряда национальных правительств, имеющих принципиальную позицию по Беларуси, в целесообразности нового подхода.