Когда с бюрократией борются бюрократы — проигрывают граждане

Возможности дебюрократизации в условиях существующей модели госуправления ограничены и уже достигли своего предела.

В Беларуси реализуется правительственный план дебюрократизации государственного аппарата. Независимые эксперты ставят под сомнение принципиальную возможность проведения дебюрократизации руками самих бюрократов.

На уровне риторики Александр Лукашенко ведет борьбу с бюрократией с самого начала своего правления, а примерно раз в пятилетку объявляется о сокращении количества чиновников.

Например, в 2013 году в послании народу и Национальному собранию Лукашенко говорил о намерении сократить около 13,6 тыс. госслужащих (из 34,1 тыс.) В этом ключе были приняты указы № 168 от 12 апреля и № 264 от 6 июня 2013 года. Если коротко, то их суть сводилась не столько к сокращению количества чиновников, сколько к тому, что не все они будут считаться госслужащими. При этом в соответствии с указом № 168 штаты центральных органов должны были сократиться на 25%, облисполкомов — примерно на 29%, райисполкомов — на 17%.

Трудно судить, насколько сокращение оказалось успешным, так как в указ № 168 потом девять раз вносились поправки и многие из них были для служебного пользования.

Программным документом остается президентская директива № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения» от 27 декабря 2006 года. Правительство 10 июля 2015 года постановлением № 584 утвердило конкретный план мероприятий по реализации директивы.

В рамках этого плана 2016 год во многом является этапным. В частности, установлено, что с 1 января Единый портал электронных услуг является базовой точкой доступа для заинтересованных лиц при дистанционной подаче заявлений об осуществлении административных процедур в электронном виде (заявок на их осуществление) и получении соответственно результатов административных решений государственных органов и организаций в виде электронного документа.

Между тем де-факто на портале совсем немного услуг для населения и все, что есть, работают в тестовом режиме. Для госорганов предусмотрен отдельный портал, но теперь он не работает.

Планом правительства в течение 2016 года предусмотрено стимулирование граждан к обращению за осуществлением административных процедур в электронном виде. На практике министерства и ведомства на своих сайтах стали принимать электронные обращения, но в рамках законодательства об обращениях граждан, а не для осуществления административных процедур.

В большинстве случаев для принятия решения граждане должны представлять оригиналы документов в бумажном виде. Директива № 2 требует от чиновников сокращения бумажного документооборота, однако в большинстве случаев ответы на электронные обращения граждан поступают по почте в бумажном виде.

Теоретически 2016 год должен стать переломным в реализации этой директивы, так как президент поручил к 1 января 2017 года обеспечить идентификацию граждан в процессе осуществления административных процедур в электронном виде и, опираясь на это, создать возможности совершения административных процедур в электронном виде.

Начальник главного государственно-правового управления Администрации президента Андрей Мательский утверждает, что дебюрократизация государственного аппарата является ключевым направлением государственной политики. По его словам, к перспективному направлению дебюрократизации можно отнести, в частности, совершенствование структуры и функций органов государственного управления.

«В данном случае речь не идет о кардинальном сокращении органов или их механическом объединении. Необходимо проведение анализа управленческой деятельности в целях устранения дублирующих либо излишних функций, их передачи коммерческим организациям, изменения критериев оценки работы государственных органов (основным показателем эффективности работы должна быть оценка деятельности организации со стороны населения, а не вышестоящих органов)», — пишет Мательский в своей статье для Национального правого портала pravo.by.

Вместе с тем, глава государства прямо заявил о том, что у объявленной им дебюрократизации есть границы. На совещании по лицензированию отдельных видов деятельности 25 августа 2015 года президент Беларуси сказал: «Любой путь дебюрократизации — путь правильный, но везде есть границы, которые мы ни в коем случае в нынешней ситуации, на нынешнем этапе развития не должны перейти».

Аналогичным образом выглядит и ситуация с децентрализацией функций управления.

Указ № 399 «Об утверждении Концепции государственной кадровой политики Республики Беларусь» от 18 июля 2001 года прямо предусматривает «оптимизацию численности, профессионально-квалификационной структуры кадров государственных органов на основе децентрализации функций управления и развития местного самоуправления». Однако в программном документе «Рекомендации по теоретико-методологическим основам совершенствования правовой системы Республики Беларусь» (одобрены решением ученого совета Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь 23 апреля 2013 года) указаны границы децентрализации.

«Важным для Беларуси является повышение эффективности государственной власти, в том числе за счет изменения соотношения управления и самоуправления, централизации и децентрализации. Существуют такие сферы публичной власти, в которых власть должна быть централизованной и императивной, закрытой (например, национальная безопасность). Любое снижение названных качеств будет свидетельствовать о низкой эффективности власти и потере государством субъектности. В других сферах власть может быть децентрализованной», — сказано в документе.

Примечателен также тезис, что «требуется целенаправленное противостояние предложениям изменить сложившиеся устои, в частности, реформировать национальные структуры власти на основании их несоответствия западной системе ценностей».

Эксперт по вопросам реформы государственной службы и руководитель проекта «Кошт урада» Владимир Ковалкин считает, что ситуация, когда сами бюрократы борются с бюрократией — это всегда проигрыш для обычных граждан. «Потому что бюрократ вряд ли заинтересован в том, чтобы как-то упростить им жизнь», — считает эксперт.

«Простое же сокращение количества чиновников приводит к большей загрузке тех, кто остается. Нужно пересматривать функции, административные процедуры, нужно делать их электронными, и вот только в таком случае может произойти какая-то дебюрократизация, когда в автоматическом режиме будет видна и работа чиновника, и гражданин сможет избежать личного контакта, по крайней мере в большинстве случаев», — считает Ковалкин.

По его словам, сейчас официальная борьба с бюрократией направлена на то, чтобы урегулировать, а не ликвидировать очередь.

«Если посмотреть на риторику президента и высших должностных лиц, то, к сожалению, нельзя сказать, что чиновничий аппарат ориентируют на то, чтобы снижать какой-то контроль, количество контролирующих функций, скорее даже наоборот — действующая власть видит в контроле некую возможность выхода из кризиса. И вот это одна из основных проблем, которая негативно влияет на дебюрократизацию», — убежден эксперт.