Михаил Пастухов. ДЕ-ЮРЕ. Союзный договор может завершиться аншлюсом

Михаил ПАСТУХОВ

Михаил ПАСТУХОВ

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

Нынешний год может стать переломным в отношениях Беларуси и России. Козырной картой в руках Москвы может стать так называемый союзный договор.

 

История договора

Указанный договор стал логичным итогом предыдущих договоренностей между Российской Федерацией и Республикой Беларусь.

Первым в ряду этих отношений стал Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 21 февраля 1995 г. Он был заключен на 10 лет, и его действие автоматически продлевалось на последующие десятилетние периоды.

В преамбуле договора заявлялось «...о необходимости продолжить строительство суверенных демократических государств с социально ориентированной рыночной экономикой и всемерно содействовать созданию общего экономического пространства».

Стороны договорились координировать свою внешнеполитическую деятельность, деятельность в военной области, содействовать расширению парламентских связей и др.

Далее был Договор об образовании Сообщества России и Беларуси от 2 апреля 1997 г. В нем стороны решили образовать «...глубоко интегрированное политическое и экономическое сообщество России и Беларуси в целях объединения материальных и интеллектуальных потенциалов своих государств для подъема экономики, создания равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности».

Этот договор утратил силу в соответствии со ст. 70 (ч. 1) договора о создании Союзного государства.

25 декабря 1998 г. президенты Российской Федерации и Республики Беларусь подписали декларацию о дальнейшем единении Республики Беларусь и Российской Федерации. В ней констатировалось, что союз Беларуси и России «...доказал свою жизнеспособность, на деле продемонстрировал преимущества глубокой интеграции».

В декларации Борис Ельцин и Александр Лукашенко заявили о решимости продолжить поэтапное движение к объединению в союзное государство «...при сохранении национального суверенитета государств-участников Союза». В этих целях предлагалось осуществить следующие совместные шаги:

- в политической сфере: до середины 1999 г. разработать и вынести на всенародное обсуждение договор об объединении Беларуси и России в союзное государство; создать соответствующие надгосударственные органы управления; сформировать единый бюджет; выработать механизм проведения общей политики в международных делах, в вопросах обороны и безопасности;

- в экономической сфере: до середины 1999 г. создать единую для всех субъектов хозяйствования правовую среду: сформировать единое таможенное пространство; унифицировать гражданское и налоговое законодательство, валютное регулирование и денежно-кредитную систему; осуществить переход к единой валюте;

- в социально-гуманитарной сфере: активно осуществлять сближение социальных стандартов и гарантий трудовой деятельности, пенсионного обеспечения.

В конце Декларации президенты двух стран высказали уверенность, что Республика Беларусь и Российская Федерация вступят в 21 век в новом качестве — как союзное государство.

8 декабря 1999 г. в Кремле состоялось подписание договора о создании Союзного государства и была утверждена программа действий по реализации положений договора.

26 января 2000 г. указанный договор был ратифицирован парламентами России и Беларуси и вступил в силу.

 

Соотношение договора с Декларацией о государственном суверенитете Республики Беларусь

Основополагающим правовым актом в новейшей истории Беларуси была и остается Декларация о государственном суверенитете Белорусской ССР от 27 июля 1990 г. Позднее, 25 августа 1991 г., Верховный Совет придал этому акту статус конституционного закона. Положения декларации сохраняют юридическую силу как базовые принципы государственного устройства Республики Беларусь и как направления ее развития.

Основной лейтмотив (постулат) декларации — провозглашение и утверждение государственного суверенитета Республики Беларусь как верховенства, самостоятельности и полноты государственной власти республики, правомочность ее законов, независимость во внешних отношениях.

В ст. 1 декларации объявляется, что Республика Беларусь как суверенное государство основывается на осуществлении белорусской нацией ее права на самоопределение, государственности белорусского языка, верховенства народа в определении своей судьбы. Далее отмечается, что Республика Беларусь «...охраняет и защищает национальную государственность белорусского народа». Республика Беларусь имеет свой герб, флаг и гимн.

В части четвертой этой статьи записано: «Любые насильственные действия против национальной государственности Республики Беларусь со стороны политических партий, общественных объединений или лиц преследуются по закону».

Если сравнивать вышеуказанные положения с нормами договора о Союзном государстве, то можно отметить следующие расхождения.

Во-первых, целями Союзного государства являются создание единого экономического пространства, проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны, формирование единой правовой системы, проведение согласованной социальной политики и др. Реализация таких целей предполагает наличие единого государства или федерации.

Во-вторых, в рамках Союзного государства создается система надгосударственных органов, что будет ограничивать суверенитет белорусского государства, если оно войдет в состав Союзного государства.

В-третьих, Союзное государство будет иметь свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности. Это отодвинет на второй план атрибуты белорусской государственности.

В-четвертых, согласно ст. 11 договора официальными языками Союзного государства являются государственные языки государств-участников. В качестве рабочего языка используется русский язык. В то же время, согласно декларации, Республика Беларусь должна охранять и защищать государственность белорусского языка (ст. 1). Сделать это в рамках Союзного государства будет затруднительно.

В ст. 2 декларации устанавливается, что белорусский народ является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти. Право выступать от имени народа в декларации предоставляется исключительно Верховному Совету.

Если следовать договору, то единственным источником власти в Союзном государстве являются надгосударственные органы: Высший государственный совет, Совет министров. Постоянный комитет, парламентское собрание, суд. Значит, в рамках Союзного государства белорусский народ не будет иметь легальной возможности выразить свой суверенитет и свою власть.

В соответствии со ст. 3 декларации суверенитет утверждается во имя высшей цели — «свободного развития и благополучия, достойной жизни каждого гражданина республики».

В договоре таких гарантий гражданам Беларуси не дается. Среди целей союзного договора лишь значится «неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами международного права». Для содействия реализации и защите прав граждан Союзного государства предполагается учредить комиссию по правам человека (ст. 16).

К тому же практика показывает, что до настоящего времени граждане Беларуси на территории России имеют приниженный статус и являются как бы людьми второго сорта.

Согласно ст. 5 декларации, земля, ее недра, другие природные ресурсы на территории Республики Беларусь, воздушное пространство являются собственностью белорусского народа, которому принадлежат исключительные права по их владению, пользованию и распоряжению. В части четвертой этой статьи отмечается, что Республика Беларусь образует Национальный банк, подчиненный Верховному Совету республики, создает свою финансово-кредитную систему, организует собственные налоговую и таможенную службы, имеет право на создание собственной денежной системы.

Если следовать договору, то территория государств-участников образует единую территорию союзного государства (ст. 7), владение, пользование и распоряжение имуществом союзного государства будет определяться на основании новых правовых актов (ст. 9). Кроме того, в рамках Союзного государства будет введена единая денежная единица с созданием единого эмиссионного центра (ст. 22), будут действовать единые принципы взимания налогов (ст. 27).

В соответствии со ст. 7 декларации на территории Республики Беларусь устанавливается верховенство Конституции и законов Республики Беларусь. Однако в рамках Союзного государства будет действовать новая система законодательства, а именно: законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы, резолюции (ст. 58). Они будут обязательными для исполнения на территории государств-участников. По сути, это отменяет действие декларации, как и Конституции.

Непреходящее значение для обеспечения суверенитета Республики Беларусь имеет ст. 9 декларации. Приведем ее текст:

«Республика Беларусь самостоятельна в решении вопросов культурного и духовного развития белорусской нации, других национальных общностей республики, в создании собственной системы информации, образования и воспитания.

Республика Беларусь обеспечивает функционирование белорусского языка во всех сферах общественной жизни, сохранение национальных традиций и исторической символики.

Национальные, культурные и исторические ценности на территории Республики Беларусь являются исключительной собственностью республики и ее граждан».

В тексте договора указанные положения декларации, по сути, игнорируются. В ст. 6 договора в общем плане говорится о том, что каждое государство-участник сохраняет «...суверенитет, независимость, территориальность, государственное устройство». Это означает, что национальная государственность, самобытность белорусского народа будут внутренним делом населения, проживающего на белорусской части территории.

Заслуживает внимания ст. 10 декларации. Согласно ее положениям, Республика Беларусь имеет право на собственные Вооруженные силы, внутренние войска, органы государственной и общественной безопасности, подконтрольные Верховному Совету Республики Беларусь. Далее сказано, что никакие воинские формирования других стран, их военные базы и сооружения не могут быть размещены на территории Республики Беларусь без согласия ее Верховного Совета.

Кроме того, в статье подчеркивается, что Республика Беларусь ставит целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а республику — нейтральным государством.

Если следовать договору, то в рамках Союзного государства будет образована региональная группировка войск, будет проводиться единая пограничная политика, совместная оборонная политика, координация деятельности в области военного строительства, совместное использование военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства.

Тем самым, Республика Беларусь будет превращена в милитаризованную страну, на территории которой будут присутствовать войска другого государства без получения согласия со стороны высшего представительного органа власти.

В ст. 11 декларации провозглашается норма о том, что Республика Беларусь самостоятельно осуществляет право на добровольные союзы с другими государствами и свободный выход из этих союзов.

В рамках Союзного государства такое право будет поставлено под сомнение, поскольку вопросы внешней политики относятся к ведению союзного государства. Что касается выхода из Союзного государства, то для этого предусматривается соответствующая процедура, в частности, на основании референдума (ст. 67).

Тем самым, следует констатировать, что многие нормы договора о создании Союзного государства вступают в противоречие с положениями Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь. Их применение может привести к утрате суверенитета белорусского государства.

 

Соотношение договора с новой редакцией Конституции Республики Беларусь

В связи с тем, что в период подписания договора действовала новая редакция Конституции, введенная в действие по итогам ноябрьского референдума 1996 г., она будет взята в качестве основы для сравнения.

Прежде всего, следует обратить внимание на преамбулу Конституцию, которая является ее составной и действующей частью. Она напоминает о том, что мы — народ Республики Беларусь — несем ответственность «за настоящее и будущее Беларуси». Мы — субъект мирового сообщества и имеем право на самоопределение. Мы имеем многовековую историю развития белорусской государственности. Мы ставим задачу — утвердить права и свободы каждого гражданина Республики Беларусь, а также должны обеспечить гражданское согласие, устои народовластия и правовое государство.

Текст преамбулы Конституции не претерпел изменений в ходе ее «доработки» и вынесения на референдум 1996 года. Имеющихся в ней положений вполне достаточно для правовой оценки любого документа на предмет соответствия конституционности, национальным интересам и правам белорусских граждан.

Кроме преамбулы, мы будем обращаться к конкретным нормам Конституции образца 1996 года. Так, статья 1 Конституции устанавливает, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Это — не что иное, как закрепление признаков государственного суверенитета.

Между тем, большинство положений договора о создании Союзного государства подразумевает зависимость Республики Беларусь от «союзных» органов власти, в том числе путем выработки согласованной с российским государством политики.

Согласно ст. 3 Конституции, единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республики Беларусь является народ. Это означает, что принимать решения о будущем страны, в том числе о создании Союзного государства, должен сам народ. Подходящим способом для выражения его воли мог бы стать свободный и несфальсифицированный референдум.

Между тем, право решать от имени народа взяли на себя главы государств и согласные с ними парламентарии. Такой порядок принятия договора следует признать отступлением от демократических стандартов.

Следует иметь в виду, что в договоре говорится о вынесении на референдум Конституционного акта, который должен быть подготовлен на основе положений договора (ст. 62).

В данной норме договора можно усмотреть нарушение ст. 7 Конституции, согласно которой в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. Распространение на территорию Беларуси актов других межгосударственных образований неизбежно приведет к умалению государственного суверенитета.

Основополагающее значение для нашего исследования имеет ст. 8 Конституции. В этой связи приведем ее текст полностью:

«Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них.

Не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции».

В трех частях этой статьи изложены условия признания (легитимности) международных договоров от имени Республики Беларусь, а именно: соблюдение общепризнанных принципов международного права; добровольность вхождения в межгосударственные образования; соответствие международных договоров Конституции.

Общепризнанными принципами международного права, согласно мнению специалистов, являются основополагающие нормы международного права, получившие закрепление в Уставе ООН 1945 г., Декларации о принципах международного права 1970 г., Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. К ним относятся следующие положения: 1) самоопределение народов; 2) неприменение силы и угрозы силой; 3) нерушимость границ; 4) равенство государств; 5) невмешательство во внутренние дела государств; 6) мирное разрешение споров; 7) уважение и защита прав человека; 8) добросовестное выполнение международных обязательств.

Из перечисленного списка принципов возникают серьезные сомнения в отношении права народов на самоопределение. Мы как граждане вправе потребовать проверки воли белорусского народа на объединение с Россией в одно государство. Причем это следует сделать применительно к разным периодам: к 1995 г., к 1999 г. и в настоящее время.

Второе из вышеназванных условий — добровольность вхождения в межгосударственные образования — также вызывает сомнения. Никто не спрашивал мнения граждан на объединение с более сильным во всех отношениях государством.

Третье условие — соответствие международных договоров Конституции — также является сомнительным. Это было выше частично подтверждено, другие факты противоречий будут приведены ниже.

Следует отметить, что в договоре по поводу принципов взаимоотношений «союзных» государств указывается, что «союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников, добровольности, добросовестного выполнения взаимных обязательств» (ст. 3).

Вопрос о том, насколько объединяемые государства являются равными, остается риторическим. Как отмечалось выше, принцип добровольности остается под сомнением.

Согласно ст. 9 Конституции, территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь. Территория делится на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы.

В договоре (ст. 7) говорится, что государства-участники сами обеспечивают целостность и неприкосновенность территории Союзного государства. Предполагается, что охрана внешней границы Союзного государства будет общим делом государств.

Из изложенного следует, что, допустив образование на своей территории иного государства, белорусский народ утратит естественные условия для своего существования, а значит, и основу суверенитета. К тому же в Беларуси имеется свое административно-территориальное устройство, от которого, весьма вероятно, придется отказаться.

Важное политическое и правовое значение имеет ст. 10 Конституции, которая гарантирует гражданам защиту и покровительство со стороны государства.

В договоре вопросам гражданства посвящена отдельная глава 2. Согласно ст. 14, граждане государств-участников будут признаваться одновременно гражданами Союзного государства. Их права и свободы будут признаваться и гарантироваться. Граждане Союзного государства получат дополнительное право избирать и быть избранными в парламент Союзного государства, а также назначаться на должности в органах Союзного государства. Они даже могут создавать союзные общественные объединения (ст. 14).

Можно только предполагать, кто и как будет избираться на территории Республики Беларусь в «союзный парламент», а также назначаться на должности в органах Союзного государства. Во всяком случае, лишь бы кто туда не попадет.

Можно прогнозировать и худшие последствия применения «союзного гражданства». Например, на территорию Беларуси начнут приезжать выходцы из России и занимать ключевые места в государственном аппарате, покупать движимое и недвижимое имущество. В то же время граждан Беларуси под разными предлогами будут понуждать к переезду в Россию. Тем самым, может повториться миграционная политика времен Екатерины II, когда белорусские земли были захвачены царской Россией.

Не менее важное значение в плане обеспечения суверенитета имеет ст. 15 Конституции, которая возлагает на государство ответственность за сохранение историко-культурного и духовного наследия.

В договоре на этот счет ничего не говорится. Однако можно догадаться, что на «союзном уровне» вопросами развития белорусской культуры и истории никто заниматься не будет. Такое же отношение можно ожидать и в отношении государственности белорусского языка, если в качестве рабочего языка в органах Союзного государства будет русский язык.

Формально такое положение дел не противоречит Конституции Республики Беларусь (ст. 17). Тем не менее, оно противоречит национальной государственности белорусского народа, правам и свободам граждан Беларуси (преамбула Конституции).

В ст. 18 Конституции закрепляются основные принципы внешней политики Республики Беларусь. Они в целом соответствуют общепризнанным принципам международного права. Дополнительно в части второй статьи отмечается, что Республика Беларусь ставит своей целью сделать свою территорию безъядерной зоной, а государство — нейтральным.

Очевидно, что в рамках союзного государства Беларусь вынуждена будет отказаться от провозглашенных целей. Она станет ядерной страной вместе с другим государством-участником и субъектом международной конфронтации.

Статья 19 Конституции закрепляет право Республики Беларусь на свои государственные символы. Как мы знаем, они претерпели существенные изменения по итогам референдума 1995 г. В дополнение к этому в рамках союзного государства предлагается новая атрибутика государственности (ст. 10). Это также подрывает основы суверенитета белорусского государства.

Существенную угрозу суверенитету Республики Беларусь представляет формирование системы надгосударственных органов с широкими полномочиями. Так, высшим органом союзного государства объявляется Высший государственный совет (далее — ВГС). В его состав входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников. ВГС вправе решать «важнейшие вопросы развития союзного государства». Он же вправе образовывать «в пределах своей компетенции» органы союзного государства, включая органы управления отраслевого и функционального характера (ст. 35 договора). ВГС «в пределах своих полномочий» издает декреты, постановления, директивы (не слишком ли много видов актов? — Авт.).

Весьма неопределенно прописан порядок замещения главной должности в Союзном государстве. Согласно ст. 36 договора, председателем ВГС является один из глав государств-участников «...на основе ротации, если государства-участники не договорились об ином».

Полагаю, что в последующем эта норма станет предметом политического торга. Кроме простой ротации, главы государств могут договориться об учреждении должности президента и вице-президента Союзного государства. Выборы этих лиц может проводить специальный представительный орган, формируемый от двух государств.

Непосредственное отношение к суверенитету страны имеет вопрос о формировании представительного органа Союзного государства — парламента. Он будет состоять из Палаты союза (верхняя палата) и Палаты представителей (нижняя палата). При этом Палата союза будет включать в себя по 36 членов — от Федерального собрания Российской Федерации и от Национального собрания Республики Беларусь. Палата представителей должна формироваться путем всеобщих выборов в государствах-участниках. При этом от России закрепляется 75 депутатов, от Беларуси — 28 депутатов. Срок полномочий членов верхней палаты и депутатов нижней палаты — 4 года.

Очевидно, что при таком формировании парламента Союзного государства не обеспечивается принцип равенства государств-участников. В Парламенте будет доминировать воля российских парламентариев. К тому же следует учитывать ангажированный и фиктивный характер выборов депутатов в нижнюю палату (всего 75 депутатов от России и 28 — от Беларуси).

Следует обратить внимание на специфическую структуру органов союзного государства, в том числе роль Постоянного комитета во главе с государственным секретарем. На Постоянный комитет возлагается ответственность за подготовку заседаний ВГС и Совета министров (ст. 48 Договора). Этот комитет должен также координировать работу отраслевых и функциональных органов союзного государства, вносить предложения в Совет министров по выполнению текущих задач развития Союзного государства (ст. 48).

Без труда можно понять, что Постоянный комитет будет представлять своеобразную администрацию при председателе ВГС. Он будет постоянно действующим исполнительным и распорядительным органом Союзного государства.

Как показала предыдущая практика строительства Союзного государства, его работа свелась к активной деятельности бессменного государственного секретаря Постоянного комитета Павла Бородина. На этой должности он находился с 26 января 2000 г. по 2011 г. По его инициативе был подготовлен проект Конституционного акта.

Наличие такого органа в структуре Союзного государства нарушает принцип разделения властей, который закрепляется в ст. 6 Конституции.

Реальную угрозу суверенитету Республики Беларусь может представлять раздел 6 договора «Акты союзного государства». В нем перечисляется множество правовых актов, которые уполномочены издавать органы Союзного государства. Эти акты являются обязательными для применения на территории государств-участников. Очевидно, что они будут иметь приоритет перед национальным законодательством.

В ст.ст. 61-71 договора говорится о поэтапной реализации положений договора, для чего имеется приложение в виде Программы действий. Изучение этой программы подтверждает реальную возможность инкорпорации Республики Беларусь в состав Российской Федерации под видом Союзного государства.

Завершающим аккордом включения Беларуси в состав России может стать принятие Конституционного акта Союзного государства. Предварительно он рассматривается парламентом Союзного государства, затем — парламентами государств-участников, после чего выносится на референдумы в государствах-членах (ст. 62).

***

Таким образом, сопоставление положений Договора о создании союзного государства и норм действующей редакции Конституции Республики Беларусь позволяет сделать следующие выводы:

  1. Договор является легальной формой инкорпорации Республики Беларусь в состав Российской Федерации под видом создания нового государства;
  2. Договор противоречит принципу самоопределения белорусского народа, основам национальной государственности, добровольному характеру вхождения Беларуси в состав «союзного государства»;
  3. реальную угрозу суверенитету Республики Беларусь представляет система надгосударственных органов союзного государства, а также обязательность актов, которые они могут издавать;
  4. подготовка и принятие Конституционного акта союзного государства, а также вынесение его на референдум есть форма аншлюса (объединения) двух государств в одно государство;
  5. белорусский народ вправе на основании Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, Конституции 1994 г., общепризнанных принципов международного права отвергнуть навязанные ему договоры и освободить себя от угнетения.

Так что на Беларусь наезжает темная туча. Она может завершиться громом и молнией, а может пройти тихо путем проведения совместного референдума о принятии Конституционного акта. Думаю, что весной ситуация прояснится.