НОВЫЙ БЕЛОРУССКИЙ ПАРЛАМЕНТ БУДЕТ ТАКИМ ЖЕ БЕССИЛЬНЫМ И ЗАВИСИМЫМ, КАК И НЫНЕШНИЙ

Администрацией президента Республики Беларусь подготовлен проект закона "О Национальном собрании Республики Беларусь". В представленном проекте закрепляется ряд внешне демократических положений о деятельности парламента, в том числе принципы гласнос



Глава 1. Общие положения

Парламентом объявляется Национальное собрание Республики Беларусь, которое выступает в качестве "представительного" и "законодательного" органа власти.

Новый парламент Беларуси предлагается сделать двухпалатным. Нижняя палата - Палата представителей - будет состоять из 110 депутатов и должна избираться в ходе всеобщих выборов, а верхняя палата - Совет Республики - должна формироваться за счет равного представительства от областей и Минска. Правом назначения восьми членов Совета Республики наделяется президент Республики Беларусь.

Это положение вызывает ряд вопросов. Во-первых, чем объясняется двухпалатная структура парламента для небольшого, мононационального государства? Во-вторых, на каком основании верхняя палата парламента формируется из депутатов местных Советов? В-третьих, по какому праву президент будет обладать правом бесконтрольно и чисто субъективно назначать в Совет Республики "своих людей"?

Заметим, что европейская практика парламентаризма не знает примеров назначения сенаторов. Правда, в истории Рима был случай, когда один из императоров назначил сенатором своего любимого коня, и тот занимал почетное место рядом с хозяином. Как и в случае с конем-сенатором, непонятно, кого будут представлять в "представительном и законодательном" органе власти люди, назначенные туда президентом.

Большие сомнения вызывает статья 5 проекта, регламентирующая основания и порядок досрочного прекращения деятельности палат Национального собрания Республики Беларусь. По сути, все основания роспуска парламента носят надуманный характер. Недоумение вызывает закрепление в качестве таких оснований случаев отказа в доверии правительству, двукратного отказа в даче согласия на назначение премьер-министра, "систематического или грубого нарушения Конституции".

Наличие в законе подобных оснований для прекращения деятельности парламента может привести на практике к подрыву его самостоятельности и установлению зависимости от президента из-за постоянной угрозы досрочного роспуска.

Компетенция Национального собрания Республики Беларусь определяется в законопроекте в самых общих чертах (ст. 6). Думается, что это не лучший вариант, когда речь идет о законодательном органе власти. Сфера его полномочий должна быть определена совершенно точно. Особое внимание при этом следует уделить взаимодействию парламента с другими высшими органами власти и созданию надежного механизма сдержек и противовесов.

Характерно, что в проекте достаточно часто употребляются выражения "иные законодательные акты" (в частности, см. статьи 7, 9). С помощью этих "актов" предлагается регламентировать деятельность палат парламента, определять юридическую силу принимаемых им решений, решать иные вопросы его организации и деятельности.

Ясно, что на практике это может привести к подмене законов подзаконными актами, в том числе единоличными актами президента. В настоящее время финансовое, материально-техническое и социальное обеспечение деятельности парламента регулируется правовыми актами главы белорусского государства.

Глава 2. Вопросы общей компетенции палат Национального собрания

Проект (ст. 10) не предоставляет депутатам палат парламента права вносить предложения об изменении и дополнении Конституции и о толковании ее положений. Это еще раз подтверждает несамостоятельный статус учреждаемого парламента.

Статья 10 проекта устанавливает, что принятие закона обязательно лишь в случаях, прямо предусмотренных Конституцией. Это следует понимать таким образом, что парламент по своей инициативе может принять только те законы, которые прямо указаны в Конституции. При этом депутатам запрещается вносить предложения об изменении и дополнении Конституции и о толковании ее положений. Это - исключительная прерогатива президента Республики Беларусь.

Считаем, что передача части законодательных полномочий от парламента президенту подрывает демократические основы и авторитет законодательной власти.

Законопроект (ст. 14) фактически отстраняет парламент от участия в решении вопросов по инициированию и проведению республиканских референдумов. Решение указанных вопросов поставлено в зависимость от усмотрения президента, который может либо согласиться с внесенным предложением, либо отклонить его по своему усмотрению. Никакой процедуры преодоления отказа президента в назначении референдума проект закона не предусматривает.

Крайне затруднена в проекте процедура обращения депутатов с запросами к премьер-министру Республики Беларусь, иным членам правительства, руководителям государственных органов, образуемых или избираемых Национальным собранием (ст. 17). Она требует предварительного включения запроса в повестку дня заседания. В проекте не предусмотрены также меры контроля за своевременным исполнением запросов депутатов и ответственности за неисполнение.

Находим весьма неэффективным порядок обращения парламентариев в Конституционный суд (ст. 21). Такое обращение допускается лишь путем принятия решения палатой Национального собрания. Ни отдельный депутат, ни группа депутатов, ни председатель палаты парламента не имеют права обращаться в Конституционный суд.

Глава 3. Вопросы исключительной компетенции Палаты представителей

Проект (ст. 20) предусматривает возможность назначения выборов президента Республики Беларусь как в обычном порядке (не позднее 5 месяцев до истечения срока полномочий), так и в случае вакансии должности президента.

Считаем, что процедура созыва внеочередной сессии Палаты представителей в случае вакансии должности президента в межсессионный период создает возможности для злоупотребления властью со стороны исполняющего обязанности президента Республики Беларусь.

В части 3 статьи 21 проекта утверждается, что решение о даче согласия на назначение премьер-министра Республики Беларусь или об отказе в даче такого согласия считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей. А в части 4 проекта содержится норма о том, что непринятие Палатой представителей такого решения считается дачей согласия на назначение премьер-министра.

На наш взгляд, данная норма противоречит принципам парламентаризма и элементарной логике. Если за решение вопроса не проголосовало требуемое число депутатов, то это нельзя расценить как согласие парламента по обсуждаемому вопросу. Предлагаемый порядок голосования ставит парламент в зависимость от воли президента при обсуждении кандидатуры премьер-министра, поскольку дает ему право самостоятельно назначить исполняющего обязанности премьер-министра и распустить Палату представителей в случае двукратного отказа в даче согласия на назначение предложенной кандидатуры.

Проект не уточняет, идет ли речь об одной и той же кандидатуре на пост премьер-министра или о разных кандидатурах. Из этого следует, что президент может неоднократно предлагать для назначения одну и ту же кандидатуру, лишая парламент возможности выбора.

Статьи 22, 23 и 24 проекта устанавливают зависимость палат парламента от президента при решении вопросов о заслушивании программы правительства, о доверии правительству и о выражении вотума недоверия правительству. Так, при повторном отклонении программы деятельности правительства президент вправе в десятидневный срок принять решение о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. Из указанных статей следует, что депутаты Палаты представителей, по сути, принуждаются к утверждению программы, представленной правительством.

Глава 4. Вопросы исключительной компетенции Совета Республики

В статье 27 проекта закрепляется норма о даче согласия Советом Республики на назначение президентом Республики Беларусь председателя Конституционного суда, председателя и судей Высшего хозяйственного суда, председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, генерального прокурора, председателя и членов правления Национального банка.

По нашему мнению, она заведомо предполагает получение такого согласия и свидетельствует о полной подчиненности президенту назначаемых руководителей указанных государственных органов. У Совета Республики нет даже возможности отклонить предложенную президентом кандидатуру. Можно лишь обратиться к президенту с предложением о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий. Однако принятие окончательного решения и в этом случае отнесено к компетенции президента.

В статье 28 проекта регламентируется порядок избрания судей Конституционного суда и членов Центральной комиссии по выборам и проведению республиканского референдума. В значительной степени эта процедура носит формальный характер, поскольку кандидатуры на должности судей Конституционного суда и членов Центральной комиссии по выборам вносятся заинтересованными субъектами, включая председателя Конституционного суда.

Статьи 29, 30, 31 проекта предоставляют Совету Республики полномочия по координации деятельности местных Советов, отмене их решений и в установленных случаях по роспуску местных Советов.

Полагаем, что это - недопустимая форма вмешательства в деятельность местных органов самоуправления. На каком основании члены Совета Республики, которые сами являются представителями тех же местных Советов, будут отменять их решения или даже распускать?

Статья 32 проекта возлагает на Совет Республики функции рассмотрения указов президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации без участия избранных народом депутатов Палаты представителей.

На наш взгляд, такой порядок не обеспечивает достаточных гарантий законности принятого президентом решения. По сути дела, такие ответственные решения будут приниматься одним человеком и узакониваться зависимыми от него членами Совета Республики. Это открывает возможность для необоснованного введения главой государства чрезвычайного положения со всеми последствиями, ему присущими: запретом митингов, уличных шествий, демонстраций, установлением комендантского часа, патрулированием улиц, свободой превентивного задержания и т.д.

Глава 5. Порядок рассмотрения законопроектов и принятия законов, актов палат Национального собрания

Статья 37 проекта предельно ограничивает круг субъектов права законодательной инициативы. Так, не предоставлено это право комиссиям парламента, Верховному суду, Высшему хозяйственному суду, Генеральному прокурору, Национальному банку и др.

Кроме того, право законодательной инициативы не должно выражаться лишь в одной форме - представления проектов законов в Палату представителей (ст. 38). Можно предложить и другие формы, например, такие, как постановка вопроса о принятии закона, подготовка концепции законопроекта.

В соответствии со статьей 43 законопроекты, следствием которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия президента либо по его поручению - с согласия правительства. Это означает, что практически все проекты законов должны получать одобрение президента или правительства и будут находиться под их контролем.

Часть 2 данной статьи устанавливает верховенство временных декретов президента над законами. Такой вывод следует из того, что проекты законов, по содержанию расходящиеся с временными декретами, могут вноситься в Палату представителей только президентом или с его согласия.

Ограничением законодательной инициативы является норма (часть 3 статьи 43 проекта), согласно которой президентом Республики Беларусь могут быть установлены и иные случаи, когда требуется его согласие на внесение законопроекта в Палату представителей.

Статьи 44 и 45 проекта закрепляют возможность срочного рассмотрения законопроектов по предложению президента Республики Беларусь либо по его поручению. Перечень таких законопроектов достаточно широк и касается многих важных вопросов, не допускающих поспешности в их решении. Кроме того, порядок рассмотрения некоторых из этих вопросов определен в Конституции и законах Республики Беларусь, не предусматривающих срочности их рассмотрения.

Проект (статья 63) не устанавливает времени, в течение которого президент вправе возвратить законопроект со своими возражениями в Палату представителей. Кроме того, данная статья предусматривает, что при повторном рассмотрении законопроекта в Совете Республики возражения президента могут быть преодолены лишь при условии подачи не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики. Это означает, что на практике преодолеть возражения президента будет невозможно из-за большой зависимости Совета Республики от президента.

Глава 6. Организация деятельности палат Национального собрания

Статья 71 проекта предусматривает, что палаты Национального собрания собираются на две очередные сессии в год.

Полагаем, что современный парламент должен быть постоянно действующим органом власти, работать круглый год, за исключением парламентских каникул. Порядок проведения очередных и внеочередных сессий должен определяться регламентами палат.

Статья 78 проекта устанавливает только две формы волеизъявления депутатов по обсуждаемым вопросам: "за" и "против". Между тем в ряде случаев депутат имеет право воздержаться при голосовании. Кроме того, неправильно ограничивать тайное голосование лишь решением кадровых вопросов. Депутаты должны сами решать, как они будут голосовать по тем или иным вопросам.

Глава 7. Председатели палат Национального собрания, их заместители

Полномочия председателя палаты Национального собрания (ст. 80) и их заместителей изложены в виде обязанностей без предоставления им определенных прав и гарантий.

В статье 82 проекта закрепляется возможность досрочного освобождения председателей палат в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей, требований Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства Республики Беларусь, а также по их личной инициативе. В этой норме требует уточнения формулировка "иных актов законодательства", поскольку неясно, какие источники имеются в виду.

Статья 94 проекта определяет, что секретариаты палат Национального собрания являются юридическими лицами, имеют самостоятельные балансы, счета в банках, печати. В то же время материально-техническое и социально-бытовое обеспечение деятельности секретариатов палат Национального собрания возлагается на Управление делами президента. Это свидетельствует о финансовой несамостоятельности секретариатов палат и соответственно - материальной, финансовой и социально-бытовой зависимости депутатов от структур президентской власти.

* * *

Представленный проект закона "О Национальном собрании Республики Беларусь" убеждает в том, что новый белорусский парламент будет таким же бессильным и зависимым от главы государства, как и действующий парламент. Функции будущего Национального собрания Республики Беларусь весьма ограничены, особенно Палаты представителей, которая должна формироваться путем прямых выборов. Предоставленные Национальному собранию полномочия не обеспечивают его самостоятельности и не позволяют выступать в качестве сдерживающего фактора в отношениях с президентом и правительством.

По нашему мнению, в Республике Беларусь должен быть однопалатный парламент. Его оптимальная численность, с учетом населения и действующего административного деления, может составлять 260 депутатов. Парламент должен избираться сроком на 5 лет и работать на профессиональной основе.

В системе разделения властей парламент должен выполнять следующие основные функции:

- принятие Конституции и законов, регулирующих важнейшие вопросы государственной и общественной жизни;

- определение основных направлений внутренней и внешней политики страны;

- утверждение правительства и осуществление контроля за его деятельностью;

- формирование органов судебной власти и обеспечение их независимости;

- назначение выборов (референдумов) и осуществление контроля за законностью их проведения.

Для надлежащего выполнения своих функций парламент должен располагать соответствующими финансовыми, материально-техническими и организационными возможностями. Расходы на содержание парламента должны определяться в республиканском бюджете отдельной строкой.