Политика

Профосмотр Беларуси. Метастазы неэффективности в системе государственного управления — правовой диагноз года

На протяжении года «Либеральный клуб» проводил профосмотр Беларуси: еженедельно на страницах интернет-газеты Naviny.by аналитики ставили беспристрастный диагноз общественному здоровью страны. Пора подвести итоги всего 2013 года и выставить окончательный диагноз.


Никита Беляев,
административный директор
ОО «Дискуссионно-аналитическое сообщество «Либеральный клуб»

Пожалуй, наиболее интересным, значимым и интригующим правовым событием 2013 г. стал указ президента Республики Беларусь № 168 от 12 апреля 2013 г. «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников».

Объясняется важность этого документа несколькими причинами. Во-первых, актов подобного характера в Беларуси не так уж и много. Во-вторых, указом брались «оптимизировать» святая святых — госаппарат. А в-третьих, до сих пор не совсем понятно, каких последствий ожидать от его принятия.


Забытое заявление президента

Указ № 168 официально дал старт анонсированной президентом еще в октябре 2012 г. реформе системы государственного управления. Тогда, 1 октября прошлого года, на встрече с министром внутренних дел Лукашенко заявил о создании специальной комиссии во главе с руководителем президентской администрации Андреем Кобяковым и помощником президента Натальей Петкевич.

В тот же день президент поведал о ходе и задумке реформы: «Внизу меньше, вверху побольше, убрав ненужные функции и значительно потом увеличив денежное довольствие и заработную плату госслужащих».

Для многих решение о начале реформы госуправления стало неожиданностью, ведь сложившаяся система выстраивалась годами и воспринималась как некая сакральная ценность. В итоге в экспертном сообществе появилась новая тема для обсуждений, а с ней и множество вопросов: к чему приведет сокращение, какие функции госорганов исчезнут, получится ли в существующих условиях провести реформу эффективно?

На протяжении практически полугода после старта реформы вокруг нее сложилось множество легенд. Так, одни говорили о том, что реформа — лишь только повод для перетасовки карт во властной колоде. Другие заявляли о том, что реформа является реакцией на неисполнение президентских задач и провал модернизации. Третьи считали, что причиной является банальная нехватка средств. В результате все версии происходящего были развеяны президентским указом № 168.

После частичного опубликования нормативного акта (часть документа отмечена грифом «для служебного пользования») стали известны подробности официально начавшейся реформы. Так, согласно тексту документа, государственных служащих решили сократить на 25%.

Указом также было ограничено количество заместителей, которое позволено иметь руководителям госорганов. Также до 1 июля планировалось сократить численность работников аппаратов «Белгоспищепрома» и «Белнефтехима» не менее чем на 27%, «Беллесбумпрома» и «Беллегпрома» — не менее чем на 15%, работников Республиканского центра по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения — не менее чем на 24%

До 1 января 2014 г. должны быть оптимизированы государственные учреждения системы образования, медицинской и фармацевтической деятельности, культуры, физкультуры и спорта, организаций социальной сферы и государственных архивов с сокращением численности их работников. Кроме того, указом была предусмотрена реструктуризация государственной нотариальной службы.

2013 г. практически подошел к концу, и с момента опубликования указа № 168 прошло уже более полугода. Все ли его положения исполнены?


Нежданная реформа

Прежде всего, стоит обратить внимание на то, что подготовка указа не была заранее запланирована ни одним программным документом. Для подтверждения этого тезиса достаточно обратиться к Программе социально-экономического развития и к Программе деятельности правительства на 2010-2015 годы.

Оба документа ставили совершенно иные задачи перед системой государственного управления. Например, Программа деятельности правительства ставила задачу по повышению эффективности органов государственного управления и исключению несвойственных и дублирующих функций.

Действительно, как показывают различные исследования в сфере публичной политики, повышение эффективности невозможно без сокращения количества функций государственных органов.

Нормы указа № 168 косвенно содержат задачу по сокращению функций и оптимизации системы госорганов и организаций, да и президент в своих заявлениях указывал на необходимость ликвидации ненужных функций системы государственного управления.

Однако реализация положений указа пошла совсем в другом направлении. Количество функций было только увеличено. Что же касается сокращений, то с выполнением этого поручения, вроде бы, все в порядке. Согласно последним данным, заветную цифру сокращения в 25% достигли практически все государственные ведомства. Другое дело — как проходило сокращение. И какие последствия в результате мы имеем.


Сокращение ударило по эффективности и профессионализму

Из-за того, что на сокращении старались экономить как можно больше средств, объектом сокращения становились люди, увольнение которых не принесло бы дополнительных затрат на выплату компенсаций, отпускных и т.д.

В результате, в большинстве своем увольняли таких чиновников, у которых подходил к концу срок действия трудового контракта. То есть сокращение проводилось не по критериям эффективности, профессиональности и соответствия занимаемой должности, а по принципу экономии.

В итоге белорусская система государственного управления лишилась множества профессиональных работников. Еще одной проблемой стало повышение объема загруженности оставшихся кадров, ведь чиновников сократили, а объем функций остался прежним или вовсе увеличился. Это может крайне негативно сказаться на эффективности системы государственного управления и усилить отток кадров из этой сферы.


Государство побоялось отпускать нотариат с привязи

Ярчайшим примером однобокости норм указа № 168 является проведенная недавно реструктуризация системы государственного нотариата. Согласно указу, с 1 января 2014 г. работники государственных нотариальных контор лишатся статуса государственных служащих. Это фактически означает вывод нотариата из системы государственного аппарата.

Эта задача будет исполнена посредством указа президента № 523 от 27 ноября 2013 г. «Об организации нотариальной деятельности в Республике Беларусь». Согласно тексту документа, с 1 ноября, государственные нотариусы лишатся статуса госслужащего, государственные нотариальные конторы прекратят свое существование и перейдут на самоуправление и самофинансирование. Однако фактически ни о какой самостоятельности, в полном смысле этого слова, речи не идет.

Во-первых, государство будет устанавливать квоты: численность нотариусов, осуществляющих деятельность в нотариальных бюро, будет определяться Советом министров по согласованию с президентом.

Во-вторых, ставки введенного вместо госпошлины нотариального тарифа (а также случаи, когда плата за оказание услуги не взимается) вновь определяются Совмином. Таким образом, нормы указа № 523 сводятся к достижению двух основных целей: сокращению бюджетного финансирования нотариата при его переходе на самоокупаемость и фактическому сохранению государственного контроля над отраслью, несмотря на ликвидацию государственной нотариальной службы.


Чем обернулась заявленная оптимизация госаппарата?

По характеру указа и реакции на него самих государственных служащих различного уровня хорошо видна несогласованность и отсутствие совместной работы между различными уровнями государственного управления.

Так, пока реализация норм указа № 168 привела лишь к сокращению количества государственных служащих и преобразованию/реорганизации некоторых ведомств. При этом использованный механизм сокращения госслужащих создал определенные дисбалансы в работе госорганов, а реорганизация была направлена лишь на сокращение государственного финансирования учреждений при сохранении существующей системы контроля.

Таким образом, главная проблема — невысокая эффективность системы государственного управления — так и осталась не разрешенной.