Михаил Пастухов. ДЕ-ЮРЕ. Как реформировать прокуратуру?

Михаил ПАСТУХОВ

Михаил ПАСТУХОВ

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

В преобразованиях нуждается и прокуратура, которая до сих пор остается «оком государевым» и обвинителем всех представших перед судом.

 

Нынешняя ситуация

Организация и деятельность органов прокуратуры регулируется Конституцией (глава 7), законом «О прокуратуре Республики Беларусь» от 8 мая 2007 г., другими законодательными актами.

Как записано в ст. 125 новой редакции Конституции, прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Прокуратура осуществляет также надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Как следует из ст. 4 закона, задачами прокуратуры являются: обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор в следующих сферах деятельности: 1) за точным и единообразным исполнением законодательства государственными органами, организациями, учреждениями, предприятиями, должностными лицами и иными гражданами (так называемый «общий надзор»); 2) за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности; 3) за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания; 4) за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении; 5) за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.

На прокуратуру возложена также функция по координации деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией (ст. 12 закона).

В случаях, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом, прокуратура вправе проводить предварительное следствие. Прокуроры принимают участие в рассмотрении судами гражданских дел и дел, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, поддерживают государственное обвинение по уголовным делам, участвуют в административном процессе.

3 февраля 2017 г. в Генпрокуратуре состоялось заседание коллегии, на котором были подведены итоги работы за 2016 год. Отмечено, что проведенная во взаимодействии с другими правоохранительными органами работа «…положительно повлияла на состояние законности, способствовала сохранению позитивных тенденций в динамике и структуре преступности».

В качестве успеха прокуратура «приписала» себе снижение количества зарегистрированных преступлений (с 96,9 тыс. до 92,9 тыс.), в том числе уменьшение особо тяжких преступлений. Озабоченность прокуратуры вызывали факты неисполнения инвестиционных договоров (!), взысканий просроченной дебиторской задолженности (!), необеспечения сохранности госимущества в организациях агропромышленного комплекса (!), случаи самовольного строительства (неужели об этом должна болеть голова у прокуроров? — авт.).

В 2016 году органами прокуратуры было проведено 9377 проверок исполнения законодательства в различных сферах, внесено 49 тыс. актов прокурорского надзора. По результатам их рассмотрения почти 40 тыс. физических и юридических лиц привлечены к административной, дисциплинарной и материальной ответственности. Возбуждено 182 уголовных дела, которые переданы следственным органам.

При этом штат сотрудников прокуратуры после передачи следственного аппарата в подчинение Следственного комитета незначительный. Точных данных на этот счет не имеется (по моим прикидкам, чуть больше тысячи человек). По признанию генерального прокурора Александра Конюка, за последние годы нагрузка на прокурорских работников увеличилась, поэтому приходится заниматься «перераспределением сил и средств».

Понятное дело, что высокая нагрузка прокурорских работников приводит к снижению качества их работы, стремлению показать нужные результаты любой ценой.

 

Прокуратура за рубежом

Рассуждая о перспективах развития прокуратуры Беларуси, полезно изучить опыт европейских стран, особенно наших соседей.

В Российской Федерации прокуратура представляет собой централизованную систему органов, которые осуществляют надзор за соблюдением Конституции и законов. Согласно закону «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. (с изм. и доп.), прокуратура осуществляет общий надзор (кроме надзора за исполнением законов гражданами); надзор за оперативно-розыскной деятельностью, дознанием и предварительным следствием; надзор за законностью судебных постановлений; надзор за законностью при исполнении уголовных наказаний, а также в местах содержания задержанных и заключения под стражу.

До 15 января 2011 г. в структуре прокуратуры России находился Следственный комитет. Позднее он был преобразован в Следственный комитет Российской Федерации с подчинением непосредственно президенту.

В Украине прокуратура представляет собой централизованную систему органов, которые осуществляют обвинительную и представительскую функции. Законом от 23 октября 2014 г. с органов прокуратуры была снята функция общего надзора. Основной функцией прокуратуры стала функция поддержания обвинения по уголовным делам.

В Польше прокуратура включена в структуру Министерства юстиции и подчиняется правительству. Органы прокуратуры обеспечивают правопорядок и осуществляют уголовное преследование лиц, совершивших преступления, в том числе путем производства расследования и поддержания обвинения в судах. При этом функция общего надзора на прокуроров не возлагается.

По такой же схеме преобразована и прокуратура в Чехии. В рамках Министерства юстиции она сохраняет организационную самостоятельность. Ее назначение — осуществлять надзор за деятельностью полиции, поддерживать обвинение в судах; осуществлять надзор за законностью в местах лишения свободы. От названия прокуратуры в Чехии отказались, заменив его на «государственное представительство».

В Германии федеральная прокуратура действует как самостоятельное ведомство при Верховном суде. Прокуроры осуществляют уголовное преследование лиц, совершивших преступления, а также поддерживают обвинение в судах.

Во Франции прокуроры также организованы при судах. Правда, прокуратура находится в подчинении министра юстиции.

В качестве резюме можно отметить, что в указанных странах прокуратура выполняет сходные функции. Главные из них — уголовное преследование и поддержание обвинение в судах. В то же время она не осуществляет функцию общего надзора («ока государева») и организатора борьбы с преступностью. Прокуроры также не наделяются правом заключать граждан под стражу (это — прерогатива суда). Организационное подчинение прокуратуры может быть разным.

 

Пути развития прокуратуры

С учетом национальных особенностей и зарубежного опыта можно предложить несколько вариантов развития прокуратуры Республики Беларусь.

Первый вариант: восстановить прокуратуру на основании закона «О прокуратуре» 1992 года, который действовал в период легитимной Конституции 1994 г. Это может стать исходной точкой в дальнейших преобразованиях.

Второй вариант: оставить прокуратуру в том виде, как она есть. Однако это будет противоречить Конституции 1994 г. и законсервирует прокуратуру как надзорный и репрессивный орган при президенте.

Третий вариант: передать «остатки» прокуратуры (без следствия) в подчинение Министерству юстиции или Верховному суду. В условиях Беларуси это будет выглядеть просто смешно. Правда, Верховный суд не отказался бы от такого «пополнения». Тогда прокуроры могли бы дневать и ночевать в судах.

Конечно, можно и дальше морочить голову читателей различными комбинациями в области реорганизации нашей прокуратуры. Но я лично выбираю первый вариант, а именно: прокуратуру в том виде, какой она была до прихода к власти Лукашенко.

 

Мои предложения

Первое: воссоздать прокуратуру на основе закона «О прокуратуре» 1992 г. и Конституции 1994 г.

Второе: освободить прокуратуру от выполнения функции общего надзора и функции координации в борьбе с преступностью.

Третье: наделить суд правом выдачи санкций на заключение под стражу, а также проведение следственных действий, сопряженных с посягательством на основные права и свободы граждан.

Четвертое: передать в состав прокуратуры Следственный комитет, обеспечив ему организационную самостоятельность, а следователям — процессуальную независимость.

Пятое: провести «чистку» рядов прокурорских работников и сформировать новый состав на конкурсной основе.

Шестое: отказаться от воинских званий для прокурорских работников, ввести для них новую форму с национальным орнаментом.

Седьмое: принять новый закон «О прокуратуре» в развитие Концепции судебно-правовой реформы.

Новая прокуратура должна олицетворять собой образец законности, объективности, гуманизма. В случае недоказанности обвинения прокурор должен первым заявить ходатайство об оправдании подсудимого, а в суде с участием присяжных заседателей — благосклонно принять любой вердикт присяжных.

Нам не нужны жестокие прокуроры. Нам нужны такие прокуроры, которые готовы зубами перегрызть металлическую клетку, чтобы выпустить из нее невиновного подсудимого и в знак печали самому занять в ней место.

 

 

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей обсуждать статьи на форуме, предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».