Беларусь-ЕС

МИГРАЦИЯ. Визовая дилемма официального Минска все острее

Официальный Минск очень подозрительно относится к идее большей открытости страны. Но уже через 2-3 года, когда украинцы и россияне удостоятся безвизового режима с ЕС, белорусские власти рискуют получить огромный заряд недовольства населения.

Временный визовый парадокс: одновременно и аутсайдер, и лидер

В настоящее время положение Беларуси в визовых отношениях с Евросоюзом выглядит несколько парадоксально. С одной стороны, Беларусь среди стран региона — абсолютный аутсайдер в визовой сфере в правовом отношении, с другой — явный лидер по количеству шенгенских виз на душу населения. Что это означает на практике и почему так происходит?

Продвижение к безвизовому режиму с ЕС для Беларуси и других стран «Восточного партнерства» (и России по несколько особой программе) — процесс двухэтапный.

Первый этап — подписание Соглашения об упрощенном визовом режиме. Его уже одолели Россия, Молдова, Украина, Грузия, в ближайшие месяцы заработает соглашение с Арменией. Основная выгода такого соглашения — снижение визового сбора с 60 до 35 евро, а также отмена визового сбора для отдельных категорий граждан (например, для пенсионеров и детей до 12 лет).

Второй этап — диалог о визовой либерализации. Именно он должен привести к установлению безвизовых отношений. В рамках диалога страна выполняет согласованный с Евросоюзом План действия о визовой либерализации (ПДВЛ), включающий в себя четыре блока вопросов: нелегальная миграция, безопасность документов, общественный порядок и безопасность, права уязвимых групп населения.

Выполнение ПДВЛ, в свою очередь, также состоит из двух этапов. Первый — принятие страной необходимого законодательства. На втором этапе эксперты ЕС оценивают эффективность законодательства на практике, и в случае успешности — страна готова к безвизовому режиму. К настоящему времени Молдова перешла на завершающий этап ПДВЛ. Ожидается, что вскоре на второй этап ПДВЛ перейдет и Украина. Россия и Грузия находятся немного позади.

Несмотря на приглашение Еврокомиссии начать переговоры по заключению Соглашения об упрощенном визовом режиме в июне 2011 г. и многократные напоминания со стороны ЕС, официальный Минск на предложение до сих пор не откликнулся. Потому Беларусь в правовом смысле является самой отстающей страной в регионе в сфере визовых отношений с ЕС.

Визовые отношения
стран «Восточного партнерства» и России с Евросоюзом


При очевидном отставании Беларуси в правовом отношении, на практике страны Евросоюза (вернее, страны Шенгенского соглашения) выдают белорусам больше шенгенских виз на душу населения, чем кому бы то ни было. В этом отношении белорусы лидируют не только среди стран «Восточного партнерства», но и в мире.

Количество шенгенских виз (категории A и C),
выданных в странах «Восточного партнерства» и России в 2011 г.


Данный парадокс объясняется двумя основными факторами.

Во-первых, соглашения об упрощении визового режима на практике упрощают визовый режим лишь незначительно: уменьшается величина визового сбора, и некоторые категории населения могут рассчитывать на бесплатные визы. Однако сами визовые процедуры упрощаются в малой степени.

Во-вторых, Евросоюз в отсутствие желания официального Минска проводить переговоры по упрощению визового режима старается упростить визовые правила для белорусов в рамках существующего Визового кодекса ЕС. То есть, национальные правительства стран ЕС, следуя решению Совета министров ЕС, предлагают своим консульским учреждениям в Беларуси в максимальной степени упрощать процедуры и отменять визовые сборы для белорусских граждан.


Грядет неприятная ситуация для общества и правящей элиты

Лидерство Беларуси по относительному количеству виз вскоре потеряет смысл. И причина этого — достижение странами региона безвизового режима.

Судя по всему, Молдова и Украина будут в состоянии выполнить условия ПДВЛ в течение ближайших 2-3 лет, примерно сразу за ними может последовать Россия. Путину, конечно, хотелось бы решить этот болезненный вопрос задолго до выборов 2018 года.

Тогда официальный Минск, не говоря уже о собственно белорусском обществе, окажутся в неприятной ситуации. Украинцам и россиянам не надо будет тратить время, деньги и нервы, а для белорусов прежние порядки сохранятся. Вряд ли граждан Беларуси удовлетворят объяснения Минска о каких бы то ни было причинах отсталости в визовых отношениях, когда их знакомые и родственники из России и Украины будут вовсю ездить в Европу без виз.

Белорусские власти, вероятно, попытаются сваливать вину за сложившуюся ситуацию на Брюссель. В условиях значительного контроля властной вертикали над СМИ это будет иметь некоторый эффект, но вряд ли большой. При более-менее удачной медиастратегии Евросоюз в состоянии показать обратное. В конце концов, за последние полтора года практически все независимые СМИ неоднократно сообщали о призывах органов ЕС к белорусским властям начать переговоры о заключении Соглашения об упрощенном визовом режиме. Уже сейчас пятая часть белорусов осведомлена, что запуск соглашений о малом приграничном движении (еще один механизм упрощения передвижений) с соседними Литвой и Польшей затягивает Минск. Польскую и литовскую стороны винят лишь 13% белорусов.

Распределение ответов на вопрос:
«Как вы считаете, почему соглашения о «малом приграничном движении»
с Литвой и Польшей до сих пор не вступили в действие?»

Данные опроса НИСЭПИ, декабрь 2012 г.

По большому счету, белорусские власти в любом случае обрекли себя на такую противоречивую ситуацию в будущем, даже если немедленно приступят к соответствующим переговорам с ЕС. Дело в том, что Беларусь уже сегодня отстает в визовой сфере от ряда стран «Восточного партнерства» и России как минимум на три года. Так, от начала переговорного процесса о заключении Соглашения об упрощенном визовом режиме до его вступления в силу, в случае Украины, Молдовы и Грузии прошло около 20 месяцев. Еще минимум год проходил от запуска соглашения до начала визового диалога.


Важный сопутствующий фактор: реформы в сфере юстиции

Без сомнений, при принятии решения об отмене визового режима значение политической воли с обеих сторон сложно переоценить. Однако одного намерения правящих элит мало. Введение безвизового режима напрямую зависит от внутренних реформ в определенных сферах и уровня сотрудничества с различными международными организациями.

Фактически, в условиях отсутствия правовой базы отношений между ЕС и Беларусью процесс визовой либерализации стал бы ключевым инструментом сближения Беларуси с нормами ЕС (то есть, с ведущими международными стандартами) в сфере юстиции, свободы и безопасности.

К примеру, в рамках визового диалога с ЕС Украина и Молдова в последние годы затеяли реформы в этих сферах и приняли либо изменили десятки законодательных актов для успешного выполнения Плана действия по визовой либерализации. ПДВЛ предусматривает принятие правовых актов о биометрических паспортах, осуществление стратегий интегрированного управления границами и борьбы с организованной преступностью, создание тренинговых программ и антикоррупционных этичных кодексов для служащих, основание единого и независимого антикоррупционного органа, ратификацию документов ООН и Совета Европы о борьбе с дискриминацией и десятки других конкретных шагов со стороны национальных правительств.

Кроме внутреннего законодательства, для продвижения к безвизовому режиму государство также нуждается в усилении сотрудничества с различными региональными и международными органами, среди которых — Европол, Фронтекс, Центр демократического контроля вооруженных сил, Международная организация по миграции, ОБСЕ, Офис ООН по борьбе с наркоторговлей и преступностью.

Сам Евросоюз как сложная международная организация и уникальное в своем роде наднациональное образование по ряду причин скуп на односторонние визовые щедроты. Так сложилось, что процедура согласований Евросоюзом решений в миграционной сфере очень сложна и обременительна. Фактически свое согласие на визовые послабления должны дать все три важнейших органа ЕС — Совет министров, Еврокомиссия и Европарламент. Несмотря на то, что ряд стран ЕС (прежде всего, Польша и Литва) и многие депутаты Европарламента положительно относятся к идее упрощения визового порядка для белорусов, этого явно не достаточно для успешного лоббирования вопроса в органах ЕС. К тому же, одностороннее визовое упрощение для белорусов многократно осложнило бы отношения ЕС со многими другими государствами, для которых действуют правила и нормы, установленные в Визовом кодексе ЕС.

Итак, прежде чем ответственные за принятие решений в ЕС дадут «зеленый свет» упрощению визовых порядков, Беларуси предстоит провести вполне конкретные (причем полезные для самой страны и соответствующие национальной безопасности) реформы в сфере юстиции и некоторых других областях. И приступать к ним следует как можно скорее и активнее. Иначе неприятная ситуация, при которой жители всех без исключения соседних стран смогут общаться друг с другом без виз, а Беларусь будет своеобразной визовой «белой вороной», может затянуться на многие годы.