Дмитрий Маркушевский. КАК ОБУСТРОИТЬ БЕЛАРУСЬ. Нормотворчество

Дмитрий МАРКУШЕВСКИЙ

Дмитрий МАРКУШЕВСКИЙ

Академический директор Центра исследования общественного управления СИМПА (бренд «Школа молодых менеджеров публичного администрирования SYMPA»). Окончил БГУИР (факультет информационных технологий и управления), аспирантуру Института философии НАН Беларуси, программу Регионального бюро ПРООН и NISPAcee для советников по стратегическим вопросам; повышал квалификацию в Университете Лунда (Швеция) и Высшей школе экономики (Москва, РФ). Консультант и руководитель проектов в области прав человека и демократического управления в системе ООН (2003-2012).

Совет министров решил повысить качество нормотворческой деятельности государственных органов и обновил Инструкцию о порядке осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов.

Идея контроля качества в сфере нормотворчества не нова, в частности, упомянутая инструкция действует с 1999 года и периодически обновляется.

Теперь Совмин уточнил случаи, когда срок проведения экспертизы может быть продлен, сократил перечень оснований для возврата нормативного правового акта (НПА) без проведения экспертизы и изменил подходы к доработке акта в случае наличия в нем важных или срочных мероприятий.

Как будто всё ОК. Но после прочтения документа остается дискомфорт в связи с сохранившимся подходом, когда инструкция главного органа исполнительной власти касается и власти представительной — областных, Минского городского и местных советов депутатов.

Этот подход в национальной системе нормотворчества появился после того как президент в 1998 году подписал указ № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь», согласно которому проекты нормативных актов, в том числе НПА советов депутатов, должны получить положительное заключение Министерства юстиции.

К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять советы депутатов, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. По мнению бывшего председателя Конституционного суда Беларуси Григория Василевича, советы депутатов должны обладать правом обращения в Конституционный суд с целью проверки законности принятых Минюстом решений. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.

Уклон в сторону исполнительной ветви власти могло бы подправить самостоятельное нормотворчество парламента, однако по ежегодно утверждаемому президентом плану на Национальное собрание возлагается подготовка лишь около 3% законопроектов, а большинство проектов законов готовится министерствами, что ставит и этот представительный орган в зависимое положение.

Я уже хотел было тут сказать, что система нормотворчества в Беларуси остается несбалансированной, чуть не забыв о самом главном, когда мое внимание привлек документ с названием «Протокол поручений Президента Республики Беларусь Лукашенко А.Г., данных 21 апреля 2016 г. при обращении с Посланием к белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь».

Это мог быть просто документ из сферы делопроизводства или единичный локальный документ, если бы его охват не был столь значительным, если бы практика подобных протокольных поручений президента не велась широко уже около 20 лет, и не была создана система контроля за выполнением таких поручений, если бы под протоколами не стояла печать Администрации президента «Для правовых актов».

В то же время, по мнению доцента Дмитрия Лагуна, исследователя правовых актов президента, официальный характер этим актам придает их издание от имени неперсонифицированного главы государства. Т.е. в отличие от упомянутого документа с именем в «шапке» правовой акт исходит не от гражданина в статусе президента, а от государства в лице государственного служащего, чьи полномочия по изданию акта определены Конституцией.

В указанном протоколе от 21 апреля поручения получают не только органы государственной власти и управления (среди которых — парламент!), но и Федерация профсоюзов Беларуси, которая «независима от государственных, хозяйственных, административных органов, политических партий, общественных объединений». И вот тут чувствуешь, как правовая почва ходит под ногами.

Со времен изучения философии права в аспирантуре я старался не только понимать дух права, но и быть в курсе основных шагов «позитивистов», а тут вижу нечто не упомянутое ни в Конституции, ни в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», ни в законе «О Президенте Республики Беларусь», ни в Национальном реестре правовых актов.

Протоколы поручений президента содержат не только конкретные задания его аппарату, но и другим государственным органам (должностным лицам) и негосударственным организациям, а также политико-правовые позиции и инициативы, правовые предписания, порождающие волны нормативных правовых актов и организационных решений. В юриспруденции такие документы называют «нетипичными источниками права», потому как не определено их положение в национальной правовой системе.

Газета «Советская Белоруссия» — печатный орган Администрации президента пишет, что «Выполнение поручений Президента — закон!». Вот только для законов предусмотрены процедуры подготовки, согласования, принятия, вступления в силу, отмены и даже планируется предварительная оценка их регулирующего воздействия, а тут… широкое поле для творческих управленческих порывов, порождающих теоретические и практические изыскания, толкования, юридические коллизии и сопровождающиеся поиском и наказанием виновных в ненадлежащем исполнении «нетипичных» указаний.

Конституция дает президенту широкие полномочия по изданию правовых актов — декретов, указов и распоряжений, и вряд ли главе государства по рангу раздавать поручения всем и вся. Да и у Совмина с Минюстом наверняка есть более насущные дела, чем контроль проектов НПА советов депутатов. А парламент мог бы обзавестись своей юридической службой. Думаю, всем будет лучше, если нормотворческий процесс станет более предсказуемым и сбалансированным.




Оставьте комментарий (0)