Олег Волчек. ЧЕЛОВЕК И ЗАКОН. Органы прокуратуры Беларуси нуждаются в серьезной и принципиальной реформе

Олег Волчек. Руководитель правозащитного центра «Правовая помощь населению». В 1994-1998 гг. — старший следователь прокуратуры Фрунзенского района г. Минска.

Прокуратура — очень важный орган в процессе уголовного правосудия и защиты прав человека. Органы прокуратуры в Беларуси наделены расширенными полномочиями этого надзорного ведомства, которые были закреплены за прокуратурой еще советским законодательством. С тех пор роль и место прокуратуры в системе государственных органов практически не изменились.

Прокуратура потеряла свою былую мощь после того, как из-под ее ведомства было выведено предварительное расследование.

Большинство функций, закрепленных за прокуратурой в рамках надзора за исполнением законодательства, дублируется отраслевыми министерствами и ведомствами — КГК, КГБ, МВД, а также местными исполнительными органами. Все это приводит к снижению эффективности системы государственного контроля и надзора.

Фактически до сегодняшнего времени государство не предприняло попыток провести реформу прокуратуры для повышения ее независимости и четкого определения подотчетности.

Однако общественные отношения претерпели значительные изменения, прокуратура не отвечает современным требованиям и нуждается в реформировании.

Пришло время начинать реформу прокуратуры

Система прокуратуры не отвечает потребностям современной системы уголовного правосудия.

Сегодня у правительства есть уникальная возможность в рамках проекта Европейского союза «Восточное партнерство» начать программу «Европейский диалог о модернизации с Беларусью».

Такая помощь поможет нам создать новую прокуратуру, которая будет владеть современными механизмами эффективной борьбы с преступностью, нейтральной от политических процессов, отстаивать верховенство закона, отчитываться только перед законом и обществом. Реформа должна быть проведена с учетом международных стандартов.

Какие должны произойти изменения в органах прокуратуры?

Для начала необходимо организовать широкую дискуссию по институциональным изменениям прокуратуры с участием депутатов парламента, представителей правительства, неправительственных организаций, международных экспертов, на уровне правительства создать рабочую комиссию для подготовки нового законопроекта по реформированию прокуратуры. Можно обратиться к опыту Украины, Грузии, России, Армении по организации такой дискуссии.

Изучение зарубежного опыта не дает однозначного ответа на вопрос о месте и модели прокуратуры как государственно-правового института в правовой системе. Конечно, ориентиром будут западные правовые теории и конструкции, поскольку Беларусь является частью европейского сообщества.

Согласно действующей Конституции, прокуратура является государственным независимым конституционным органом надзора за соблюдением конституционных требований и законов и обладает правовой самостоятельностью. Пока этот статус закреплен в Конституции, прокуратура и должна оставаться в таком правовом статусе. Но определенные изменения в ее деятельность все же нужно внести.

Мы предлагаем следующие изменения в структуре и деятельности органов прокуратуры.

Ограничение отдельных полномочий прокурора

Нет сегодня объективной необходимости в наличии у прокуратуры функций общего надзора за исполнением законодательства и надзора за исполнением законодательства.

Целесообразно оставить органам прокуратуры следующие функции:

- поддержка государственного обвинения в суде,

- надзор за исполнением законодательства при оперативно-розыскной деятельности;

- надзор за исполнением законодательства в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;

- надзор за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;

- надзор за соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера, связанных с ограничением свободы;

- представительство интересов гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом;

- право законодательной инициативы по вопросам обеспечения законности;

- право обращения в Конституционный суд РБ;

- надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Прокуратура должна быть единственным органом, который будет выполнять координационные функции в сфере осуществления государственной политики по противодействию коррупции. Целесообразно ввести должность государственного прокурора по коррупции.

Преступления, совершаемые депутатами законодательных и представительных органов власти и другими должностными лицами, занимающими ответственные посты на государственной службе, должны возбуждаться генеральным прокурором или его заместителем.

Часть правозащитных функций передать другим государственным органам, организациям — Уполномоченному по правам человека (пока в Беларуси эта должность не введена), правозащитным организациям, специализированным гражданским структурам.

Такие полномочия прокурора, как дача санкции на проведение процессуальных и иных действий или оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением прав и законных интересов граждан и организаций, передать суду.

Это позволит повысить качество прокурорского надзора в рамках надзорной деятельности за оперативно-розыскной деятельностью, предварительным расследованием, дознанием, а также усилит координирующую роль прокуратуры в организации борьбы с преступностью и ее предупреждением.

Статус прокуроров: независимость и самостоятельность

Независимость будет обеспечена созданием при органах прокуратуры институтов самоуправления: Всебелорусская конференция прокурорских работников, Совет прокуроров и квалификационно-дисциплинарная комиссию прокуроров.

Эти органы и будут ядром независимости прокуратуры в подборе и назначении кадров, в решении административных вопросов, связанных с деятельностью органов прокуратуры, привлечением к дисциплинарной ответственности, переводе с одной должности на другую должность прокурорского работника и по другим вопросам.

Генеральный прокурор должен избираться парламентом по представлению кандидатуры президентом Республики Беларусь по ходатайству органами самоуправления прокурорских работников. Однако генеральный прокурор должен быть подотчетен только парламенту. Отстранить его от должности возможно только с согласия парламента.

Совет прокуроров будет рекомендовать назначение и увольнение прокуроров с административных должностей, защищать прокуроров от незаконного влияния, в том числе со стороны руководящего состава.

Создать конкурсный порядок приема на работу прокуроров: рейтинговый подход к определению кандидатов; открытые объявления об имеющихся вакансиях; сдачу экзамена в форме анонимного тестирования и 4-летний срок стажа юридической работы.

Национальная академия прокурорских работников будет готовить кадры для прокуратуры на базе высшего юридического образования.

Прокурор больше двух сроков подряд не может занимать должность.

Структура прокуратуры

Систему органов прокуратуры мы предлагаем сделать по немецкой системе — трехуровневую: Генеральная прокуратура, региональные (Минск, области) и окружные прокуратуры.

В процессе реформы должна быть обеспечена максимальная самостоятельность прокуратуры низового звена.

Вышестоящий прокурор не может изъять уголовное дело у одного прокурора и передать другому, не может давать прямые указания, что и как делать в том или ином деле. Все указания оформляются письменно.

Прокурор не обязан выполнять приказы и указания прокурора высшего уровня, которые вызывают у него сомнение в законности, а также явно преступные распоряжения или указания. Прокурор имеет право обратиться за защитой в орган прокурорского самоуправления — Совет прокуроров.

В законе о прокуратуре необходимо прописать оптимальную численность прокуроров в Генеральной прокуратуре, региональных и окружных прокуратурах, согласно среднеевропейским нормам.

Региональные и окружные прокуратуры не должны совпадать с границами административно-территориальных единиц.

Также следует в новой концепции реформы органов прокуратуры четко разграничить функции прокуроров и работников аппарата прокуратуры.

Новое управление Генпрокуратуры станет максимально открытым для обращений простых граждан, общественных организаций, СМИ, которые занимаются проблемой коррупции, нарушений прав человека. По всем поступающим жалобам будут проводиться поверки.

Подготовленный законопроект по реформе органов прокуратуры целесообразно направить на экспертизу в Венецианскую комиссию Совета Европы.

Если государство учтет такие разработки при модернизации органов прокуратуры, то это позволит прокуратуре из пассивной деформированной структуры превратиться в прогрессивный надзорный орган, который обеспечит верховенство закона, защиту прав и свобод человека, а также охрану интересов общества и государства в соответствии с требованиями и принципами международных документов.

Но эти изменения, обновления должны осуществляться гармонично в условиях реформирования всей судебной и правовой системы Беларуси.

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей обсуждать статьи на форуме, предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».