Упрощение визового режима с ЕС в руках официального Минска

Как белорусские, так и западные политики и эксперты признают важность упрощения визового режима и активизации контактов между белорусами и гражданами стран Евросоюза.

Исследователи Фонда Стефана Батория (Польша) отмечают, что визовая политика представляет собой своеобразный лакмусовый тест реальных целей и задач Евросоюза в отношении восточных партнеров. При этом эффективное развитие восточной политики Евросоюза невозможно без упрощения контактов между жителями. Эксперты британского Европейского совета по внешней политике Н.Попеску и Э.Вилсон считают, что «ничто так не подрывает «мягкую власть» Евросоюза в соседних регионах, как ограничительная природа визовой политики».

Предполагается, что упрощение визового режима для граждан Беларуси положительно скажется на имидже Евросоюза за счет активизации человеческих контактов и содействия в демократизации Беларуси. Согласно результатам совместного исследования BISS и лаборатории аксиометрических исследований НОВАК, проведенного в 2010 году, увеличение количества пребываний в Евросоюзе способствует развитию проевропейских настроений. Среди тех, кто за последние три года неоднократно посещал страны Евросоюза, 68,4% голосовали бы «за» вступление в Евросоюз (почти в два раза больше, чем в среднем по выборке), среди тех, кто посетил один раз — 46,1%, среди тех, кто ни разу не пересекал границы Евросоюза — 33,4%, что несколько меньше среднего показателя по выборке.

Кроме того, свободное перемещение в европейские страны — один из самых ожидаемых белорусами результатов сотрудничества Беларуси и Евросоюза. В конце 2009 на вопрос о личных ожиданиях от улучшения отношений между Беларусью и Евросоюзом 37,7% респондентов выбрали ответ: «Чтобы белорусы смогли свободно ездить в европейские страны на учебу и работу». Для сравнения: вариант «Чтобы Беларусь со временем стала членом Европейского союза» выбрали лишь 21,2% респондентов.

Официально белорусские власти также выступают за упрощение визового режима. Формально упрощение визового режима с Евросоюзом находится в ряду приоритетных вопросов европейского вектора внешней политики Беларуси. Данный вопрос особенно актуализировался с конца 2007 года, после того как Польша, Литва и Латвия вошли в Шенгенское пространство, и выезд граждан Беларуси в Евросоюз начал сопрягаться с гораздо большими финансовыми и процедурными тяготами.

Новые реалии визовых отношений в сравнении с 2008 годом

В 2008 году эксперты BISS рекомендовали Евросоюзу отказаться от привязки упрощения визового режима к прогрессу в сфере проведения политических реформ и соблюдения прав человека в Беларуси. Более интенсивные контакты белорусов с жителями стран Евросоюза положительно скажутся на демократизации, поэтому увязывать их развитие с внутриполитическими событиями контрпродуктивно, заключалось в исследовании. Здесь же содержались рекомендации неправительственным организациям лоббировать упрощение визового режима среди правительств европейских стран. Фактически обе рекомендации в разной степени возымели эффект.

Во-первых, Евросоюз отказался от политической обусловленности по данному вопросу. В преддверии президентских выборов, в октябре 2010 года, Совет Евросоюза призвал Еврокомиссию подготовить предложения о переговорных директивах по заключению соглашений об упрощенном визовом режиме и реадмиссии с Беларусью. Даже несмотря на резкое ухудшение ситуации с правами человека в стране после президентских выборов, позиция Евросоюза не претерпела изменений. В январе 2011 в заключениях по Беларуси Совет Евросоюза изъявил желание начать переговоры по соответствующим соглашениям. 28 февраля Совет Евросоюза принял два решения, наделяющих Еврокомиссию полномочиями начать переговоры с Беларусью по заключению соглашений об упрощении порядка выдачи краткосрочных виз (6354/11) и реадмиссии (6424/11). В июне 2011 Еврокомиссия направила Беларуси приглашение начать соответствующие переговоры.

Во-вторых, к настоящему времени европейские правительства в значительной степени воспользовались правовыми возможностями минимизировать негативные последствия от вступления западных соседей Беларуси в Шенгенское пространство. Резкое уменьшение количества выданных шенгенских виз, произошедшее в 2008 году, было преодолено к 2011 году. Более того, по показателю на душу населения Беларусь лидирует среди других стран «Восточного партнерства» и России по общему количеству выданных шенгенских виз и многократных шенгенских виз.

Однако с 2008 года визовые отношения Беларуси и Евросоюза претерпели ряд важных изменений в связи с произошедшей институциональной реформой Евросоюза, принятием нового законодательства Евросоюза в области визовой политики и переменами в позиции Беларуси.

Во-первых, с вступлением в силу Лиссабонского договора (с 1 декабря 2009) изменилась процедура принятия решений в сфере упрощения визовых правил и миграционных вопросов в отношениях с третьими странами. Ранее Совет Евросоюза являлся единственным органом, уполномоченным утверждать предлагаемое Еврокомиссией Соглашение об упрощении визового режима или безвизового режима с третьей страной. Совет Евросоюза принимал решение квалифицированным большинством, мнение Европарламента было консультативным (ст. 300, § 3 Договора о создании Евросоюза). Лиссабонский договор распространил на данную сферу действие процедуры совместного принятия решения (обычная законодательная процедура). Европарламент получил равное с Советом Евросоюза право принятия решения (ст. 218, Консолидированный текст Договора об учреждении Евросоюза). То есть в настоящее время усилий по лоббированию европейских правительств уже недостаточно, необходимо одобрение подобных соглашений со стороны евродепутатов.

Во-вторых, в апреле 2010 года вступил в силу так называемый Визовый кодекс — специальный регламент Евросоюза, в котором установлены единые и обязательные для всех консульств стран Евросоюза Шенгенской зоны процедуры и правила выдачи краткосрочных шенгенских виз. Визовый кодекс унифицировал многие нормы и правила визовой политики, а также в некоторой степени облегчил визовые процедуры. Поскольку Визовый кодекс по своей сущности является особым видом правового акта Евросоюза, обязательным для всех стран во всей своей целостности, то тем самым дискуссии в национальных парламентах стран Евросоюза об одностороннем уменьшении визового сбора при получении шенгенской визы для белорусов потеряли смысл. 

В-третьих, Совет Евросоюза и Европарламент приняли регламент (вступил в силу 5 апреля 2010), согласно которому обладатели долгосрочной национальной визы одной из стран Шенгена получили возможность находиться в любой из стран Шенгенского пространства в течение трех месяцев на протяжении полугода на тех же основаниях, что и обладатели видов на жительство. В 2011 году количество виз данной категории, выданных гражданам Беларуси консульскими учреждениями стран Евросоюза (более 90% приходится на польские консульства), составило около 60 тыс., или почти 9% от всех категорий виз.

В-четвертых, в настоящее время продвижению к визовому упрощению препятствует не отсутствие намерения Евросоюза, как ранее, но нежелание официального Минска. Так, в 2004-2007 МИД Беларуси письменно обращался с предложениями о начале переговоров по визовым вопросам в адрес генерального директора по внешним связям Еврокомиссии Энеко Ландабуру, еврокомиссаров по внешним связям и политике соседства Бениты Ферреро-Вальднер и вопросам правосудия Франко Фраттини. Предложения белоруской стороны о начале переговоров по визовым вопросам Еврокомиссия сочла преждевременными, так как Беларусь не является полноценным участником Европейской политики добрососедства по причине политической обусловленности.

В настоящее время ситуация сменилась на обратную. В заключениях по Беларуси 2011-2012 гг. Совет Евросоюза неоднократно призывал Беларусь ответить на приглашение Еврокомиссии начать соответствующие переговоры. Формально МИД заявляет о сохранении для Беларуси приоритетности вопроса об упрощении визового режима и связывает промедление с опасениями последствий принятия Соглашения о реадмиссии с Евросоюзом.

В то же время посол Беларуси в Германии Андрей Гиро (в прошлом — глава консульского управления МИД) в ходе дискуссии в бундестаге, посвященной политике Германии и Евросоюза в отношении Беларуси, увязал затягивание решения этого вопроса с уровнем политических отношений и проведением Евросоюзом санкционной политики. Эту же причину на слушаниях Комитета Европарламента по внешней политике в июне 2012 года назвал Гуннар Виганд, глава Департамента по вопросам России, «Восточного партнерства» и Центральной Азии Европейской службы внешнего действия.

Следует отметить, что на промедление Беларуси в данном вопросе вследствие резко ухудшившихся отношений с Евросоюзом указывают также заявления А.Лукашенко и госсекретаря Совета безопасности Л.Мальцева об изменении подхода к приграничному сотрудничеству с Евросоюзом.

 

Почему ЕС не может в одностороннем порядке упростить визовый режим

Поскольку белорусские власти на практике не активизируют работу по упрощению визового режима с Евросоюзом, периодически политики и общественные активисты высказываются о выгодах принятия Евросоюзом одностороннего решения упрощении (и даже отмене) визового режима. Под упрощением визового режима мы имеем в виду, в том числе, уменьшение для граждан Беларуси визовых сборов за шенгенскую визу, несмотря на оговоренную в Визовом кодексе сумму в 60 евро. Однако по ряду институциональных и политических причин такой шаг не представляется реалистичным.

Во-первых, отсутствие политической воли в Евросоюзе предоставлять такое исключение: относительно низкая приоритетность белорусского вопроса, довольно высокие антииммигрантские настроения в ряде стран Евросоюза, которые влекут за собой и негативное отношение к облегчению визового режима с третьими странами.

Сложность многократно усиливается резонностью предоставления исключений для граждан какой-либо страны в нарушение установленных правил. Почему граждане Беларуси, в отличие от жителей Армении, Азербайджана либо стран Северной Африки, где происходят исторические перемены, заслуживают исключительных послаблений в данной сфере, вопрос риторический. Такой подход также не найдет понимания у правительств Молдовы, Украины и Грузии, которые прошли сложные переговоры с Евросоюзом по заключению соглашений об упрощенном визовом режиме. То есть предоставление исключений какому-либо государству потенциально осложняет отношения Евросоюза со многими третьими странами.

В европейских структурах даже согласованными действиями правительств «Вышеградской четверки» не удалось пролоббировать уменьшение визового сбора для восточноевропейских соседей. Президенты Польши, Венгрии, Чехии и Словакии еще в сентябре 2007 года, до расширения Шенгенского пространства, приняли решение добиваться отмены платы за оформление виз гражданам Украины и Беларуси. В ноябре 2008 премьер-министры стран «Вышеградской группы» приняли совместное заявление о поддержке любых усилий по упрощению визового режима для белорусов и уменьшении сбора за шенгенские визы до 35 евро. Эти и последующие усилия не привели к положительному решению вопроса. При таких обстоятельствах шансы на успешное продвижение вопроса белорусскими неправительственными организациями абсолютно мизерны.

Во-вторых, предоставление исключения требует соответствующей правовой процедуры, а принятие решений Евросоюза в визовой и миграционной сферах является одной из наиболее сложных процедур. Фактически требуется согласие всех основных органов Евросоюза: Еврокомиссии, Совета Евросоюза и Европарламента. С инициативой должна выступить Еврокомиссия, причем наряду с Директоратом по политике добрососедства — это не в меньшей степени сфера компетенции Директората по внутренним делам. В отличие от высказываний Штефана Фюле про необходимость большей открытости Беларуси, подобные заявления от чиновников Директората во внутренним делам в публичной сфере не произносятся.

Далее, законодательная инициатива Еврокомиссии (ст. 77 Договора о функционировании Евросоюза) должна пройти через процедуру совместного одобрения Советом Евросоюза (квалифицированное большинство) и Европарламентом. Причем лоббирование последнего — потенциально не менее сложный процесс, нежели национальных правительств стран Евросоюза.

Так, недавний доклад статистической службы Еврокомиссии свидетельствует, что лишь 57% жителей Евросоюза считают, что поездка в Евросоюз в целях туризма или бизнеса для жителей третьих стран должна проходить по упрощенной процедуре. Показательно, что наиболее высокий показатель — среди польских (78%) и литовских (78%) респондентов, далее следуют Греция (73%) и Румыния (72%). Три страны Евросоюза, большинство жителей которых не согласны с упрощением передвижения для жителей третьих стран, — это Нидерланды, Австрия и Люксембург, против высказались соответственно 52%, 52% и 54%. В остальных двадцати странах Евросоюза мнения распределились приблизительно поровну либо немного более в пользу упрощения передвижения. То есть жители стран Евросоюза, которых евродепутаты и представляют, относятся настороженно к упрощению поездок для граждан третьих стран, а значит, и предоставлению исключений в обход комплекса ранее принятых документов. Европарламент, традиционно являющийся наиболее радикальным среди органов Евросоюза в вопросах демократизации Беларуси, ни в одной из резолюций не призывал начать работу по одностороннему упрощению визового режима.

В-третьих, в правовом отношении процесс упрощения визового режима увязан с принципом взаимности, то есть предполагаются идентичные упрощения для граждан из стран Евросоюза. Пункт об обоюдном упрощении визового режима традиционно присутствует в соглашениях об упрощенном визовом режиме. В 2006 специальный регламент Совета Евросоюза дополнительно внес изменения в отношении принципа взаимности в случае безвизового режима.

Евросоюз также предлагает соседним странам заключение Соглашения об упрощенном визовом режиме в пакете с Соглашением о реадмиссии. Сотрудничество по вопросам реадмиссии рассматривается Евросоюзом в качестве неотъемлемой части борьбы с нелегальной миграцией и инструмента защиты институтов иммиграции и убежища. В заключаемых Евросоюзом соглашениях об упрощении визового режима имеется положение о том, что данное соглашение вступает в силу со времени вступления в действие Соглашения о реадмиссии. Подобные соглашения с Евросоюзом уже заключили, среди прочих стран, Россия, Украина, Молдова и Грузия. Беларусь же заявляет о своих опасениях относительно последствий реадмиссионного соглашения и потому не вступает в переговоры по данному вопросу.

Таким образом, Евросоюз не в состоянии (и не уполномочен) упростить визовый режим для граждан Беларуси в одностороннем порядке. Показательно замечание главы МИД Польши Р.Сикорского в ответ на обращение заместителя партии «Закон и справедливость» А.Липиньского отменить визовый сбор для белорусов. На заседании Комитета иностранных дел Сейма в феврале 2012 года Сикорски заявил, что ситуация парадоксальна, поскольку «визовые упрощения для жителей [Беларуси] требуют согласований и соглашения с властями».

 

Какие исключения из визового режима существуют

Граждане стран мира дифференцированы на четыре категории с точки зрения визовых отношений с Евросоюзом и условий перемещения в Евросоюзе.

Во-первых, собственно граждане стран Евросоюза, которые имеют право свободно перемещаться и проживать на территории Евросоюза. Во-вторых, граждане стран, участвующих в Европейской экономической зоне с привилегированными отношениями с Евросоюзом, наделены равными правами (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия). В-третьих, граждане третьих стран из «положительного» списка (Annex II) специального регламента 539/2001 (напр., Аргентина, Австралия, Южная Корея) не нуждаются в визе для краткосрочных поездок в Евросоюз. Наконец, граждане стран из «негативного» списка регламента (Annex I), в том числе и граждане Беларуси. Изначально исключениями среди стран Европейской политики соседства являлись лишь Израиль и Хорватия.

Таким образом, сам факт необходимости гражданам Беларуси иметь визу при пересечении внешних границ стран Евросоюза проистекает из положений упомянутого регламента Евросоюза 539/2001 (ст. 1(1) дополнения I). Здесь содержится два списка: государства, граждане которых могут посещать Евросоюз без визы, и страны с визовой процедурой. По мере перехода стран из одной категории в другую, список корректируется в дополнениях к регламенту.

Еще один важный документ, который наряду с Визовым кодексом ЕС и регламентом 539/2001 определяет визовую политику Евросоюза — Шенгенский кодекс о границах (ШКГ). Данный документ регулирует условия пересечения границ Шенгена. Согласно ст. 30 Визового кодекса, само наличие визы не предоставляет автоматическое право на въезд. Каждый владелец визы, в соответствии со ст. 7 ШКГ, — субъект проверки на соблюдение условий въезда, согласно ст. 5(1) ШКГ.

На практике это означает, что работник пограничной службы вправе проверить, имеет ли лицо, желающее въехать на территорию Шенгенского пространства, достаточные доказательства, в том числе документальные, подтверждающие цель поездки, наличие жилища, средств к существованию и др. Список документов в приложении к ШКГ практически не отличается от требуемых Визовым кодексом для предъявления в консульские органы. Отметим, что данный механизм выявления недобросовестных туристов остается в распоряжении стран Шенгенского пространства и после введения безвизового режима.

Для граждан Беларуси (и других стран из второго списка регламента 539/2001) имеются лишь две правовые возможности-исключения из общих правил Визового кодекса.

Во-первых, Соглашение об упрощении визового режима. Оно позволяет уменьшить визовый сбор с 60 евро до 35 евро, отменить визовый сбор для дополнительных категорий граждан, несколько упростить процедуру подачи визового заявления и уменьшить время его обработки.

Во-вторых, Соглашение о малом приграничном движении (МПД). Регламент о МПД, утвержденный в декабре 2006 года, позволяет заинтересованным странам Евросоюза заключать специальные двусторонние соглашения с соседними третьими странами. Такие соглашения предусматривают исключительный режим въезда в Шенгенскую зону: жители пограничья (30-50-километровая зона) без визы, на основании специальных разрешений, в упрошенном порядке могут перемещаться и пребывать в аналогичной зоне по другую сторону границы. В настоящее время такой приграничный режим действует с Латвией, ратификацию аналогичных соглашений с Литвой и Польшей официальный Минск затягивает. Польша окончила процедуру ратификации еще в 2010 году, Литва направила ноту о готовности к реализации соглашения в феврале 2012 года.

Еврокомиссия в своем отчете о МПД (февраль 2011) высказала предположение, что соглашения между Польшей и Беларусью, Литвой и Беларусью «вступят в силу в течение нескольких ближайших месяцев», а с Латвией — позже, в связи с бóльшим количеством замечаний по черновому тексту соглашения. Однако произошло наоборот. Официальный Минск изначально выразил намерение проверить действие соглашения на примере сотрудничества с Латвией, прежде чем запускать соглашения с Литвой и Польшей, приграничные зоны с которыми значительно крупнее территориально и во много раз более густонаселенные.

Из неоднозначных заявлений пресс-секретаря посольства Беларуси в Польше А.Зеленко и первого заместителя министра иностранных дел Беларуси И.Петришенко следует, что Беларусь затягивает с запуском соглашения о МПД в связи с уровнем политических отношений и принципиальной позицией Варшавы в отношении белорусских властей.

Посол Беларуси в Литве В.Дражин также указал на политическую причину промедления Минска, заявив в апреле 2012-го: «Литовская сторона подготовила все необходимые документы. Она заявляет — мы готовы. И тут же вводят санкции. Когда литовские политики делают громкие заявления о высылке белорусских послов, то о каком приграничном движении может идти речь?..». По словам Дражина, Латвия вела себя с Беларусью «немножко иначе», а потому с ней соглашение уже действует.

Таким образом, в настоящее время процесс упрощения визового режима очевидно затягивается белорусскими властями: официальный Минск не начинает переговоры по Соглашению об упрощении визового режима, а также не запускает соглашения о МПД с Польшей и Литвой.

Кроме двух описанных исключений (Соглашение об упрощении визового режима, Соглашение о МПД), требование иметь шенгенскую визу при въезде на территорию государств Шенгенского пространства также не касается тех немногочисленных граждан Беларуси, которые имеют действительный вид на жительство или долгосрочную национальную визу типа D, выданные одной из стран Шенгенского соглашения. Лица, обладающие национальной визой либо видом на жительство, могут пребывать в других странах Шенгенского пространства до трех месяцев в течение 6-месячного периода, со дня первого въезда. 

 

Соглашения об упрощении визового режима и реадмиссии: Беларусь в региональном контексте

Безвизовый режим — следующая после упрощения визового режима степень сотрудничества с Евросоюзом. Сокращение и устранение административных барьеров между Евросоюзом и странами-партнерами в сфере свободы передвижения — одна из целей инициативы «Восточное партнерство». В рамках диалога о безвизовом режиме Еврокомиссия предлагает правительствам стран ВП Планы действий относительно визовой либерализации (ПДВЛ). По своей структуре они подобны дорожным картам, которые ранее Евросоюз разрабатывал для западнобалканских государств (Македония, Сербия, Черногория, Босния и Герцеговина, Албания).

ПДВЛ содержит четыре блока вопросов, которые страна должна разрешить: безопасность документов; борьба с нелегальной миграцией, включая реадмиссию; вопросы общественной безопасности; вопросы внешних отношений, включая права человека мигрантов и других уязвимых групп населения.

В случае Украины диалог о перспективах введения безвизового режима начался через 10 месяцев после вступления в силу Соглашения об упрощенном визовом режиме, в случае Грузии — через 15 месяцев, Молдовы — почти через два с половиной года.

В итоговой декларации второго саммита «Восточного партнерства» (сентябрь 2011) Европейский Совет заменил прежнюю «долгосрочную цель» на следующую формулировку: безвизовый режим «достижим в течение периода времени», необходимого для выполнения условий ПДВЛ. Ценность этой правки состоит в том, что она подтверждает готовность Евросоюза отменить визовый режим, как только страны ВП выполнят конкретные условия:

«Развитие мобильности граждан в безопасной и качественно управляемой среде остается важной целью “Восточного партнерства”. В качестве первого шага такая цель предполагает запуск соглашений об упрощении визового режима и реадмиссии. Как только такие соглашения заключены и эффективно выполняются, Евросоюз и страны-партнеры предпринимают постепенные шаги по введению безвизового режима ... в случае удовлетворения условий ... изложенных в двухэтапных Планах действий относительно визовой либерализации».

Вместе с тем, в отличие от документов по «Восточному партнерству» Еврокомиссии, где присутствует формулировка «безвизовый режим», Европейский Совет применяет более осторожный термин — «полная визовая либерализация».

В настоящее время среди стран ВП соглашения об упрощенном визовом режиме и реадмиссии с Евросоюзом действуют в Украине, Молдове и Грузии. В конце февраля 2012 переговоры по заключению соглашений начались с Арменией, в начале марта — с Азербайджаном. Соответственно, Беларусь, которая до сих пор не отреагировала на приглашение Еврокомиссии начать переговоры, является самой отстающей страной ВП в данном отношении.

На фоне отсталости в правовом отношении, Беларусь, что несколько парадоксально, лидирует среди стран ВП по количеству шенгенских виз на душу населения. Это объясняется относительно небольшим положительным воздействием Соглашения об упрощении визового режима и более активным использованием консульствами стран Шенгена возможностей Визового кодекса Евросоюза при выдаче виз гражданам Беларуси.

Отметим, что в декабре 2010 глава Департамента по миграции и гражданству МВД А.Бегун заявил о полной готовности Беларуси к переговорам с Евросоюзом по упрощению визового режима. Заявление увязывалось с сообщением о появлении первых биометрических паспортов к 2012 году. Однако эксперты отмечают, что данный вопрос не является самым сложным для реализации странами ВП, тогда как на первый план выступают проблемы с верховенством права и коррупцией, а также нереформированные министерства внутренних дел.

 

Выводы

Упрощение визового режима с Беларусью, в том числе в плане сокращения либо отмены визовых сборов, в одностороннем порядке со стороны Евросоюза не реалистично по ряду правовых и политических причин. В связи с этим лоббистcкие усилия гражданского общества должны быть переориентированы на работу с белорусскими властями, от политической воли которых зависит активизация работы по упрощению визового режима с Европейским Союзом.

Упрощения в виде исключений из положений Визового кодекса Евросоюза для широкой категории граждан возможны лишь в случае заключения Соглашения об упрощенном визовом режиме с Евросоюзом и соглашений о малом приграничном движении (МПД) с соседними странами Евросоюза (только для жителей пограничья). Беларусь затягивает начало переговоров по первому и не запускает Соглашения о МПД с Польшей и Литвой по политическим причинам.

В настоящее время в сфере упрощения визового режима с Евросоюзом Беларусь является самой отстающей страной «Восточного партнерства» (ВП). Азербайджан и Армения начали переговоры по заключению соглашений об упрощенном визовом режиме; Грузия, Молдова и Украина уже ведут диалог по введению безвизового режима с Евросоюзом. В случае промедления Беларусь рискует занять место безнадежного аутсайдера среди стран ВП и России в сфере визовых отношений с Евросоюзом.

Положения Соглашения об упрощенном визовом режиме, кроме уменьшения визового сбора, лишь в незначительной степени облегчают визовые процедуры. Основное значение данного Соглашения состоит в правовой возможности начать диалог относительно введения безвизового режима с Евросоюзом.

Полный вариант данного исследования читайте в ближайшее время на сайте Белорусского института стратегических исследований (BISS)