Изменение Конституции: три важных вопроса среди информационного шума

Нынешнее руководство Беларуси вряд ли настроено на серьезную политическую реформу через внесение изменений в Основной закон.

Политическая реформа, перспектива изменения Конституции становится все более популярной темой. В мае об этом высказались не только Александр Лукашенко на встрече с представителями конституционных судов иностранных государств, но и председатель Конституционного суда Петр Миклашевич, глава Центральной избирательной комиссии Лидия Ермошина. Живо обсуждает тему и экспертное сообщество.

Тем не менее, высказывания президента и других должностных лиц на этот счет крайне туманны, часто уводят в сторону второстепенных моментов, а иногда вопросов, не требующих изменять Конституцию.

Расплывчатые заявления и акцентирование второстепенных моментов не должны отвлекать внимание от политически значимых деталей. В государственной системе Беларуси есть всего три существенных с политической точки зрения вопроса, решение которых будет означать заметную политическую реформу.

Еще можно предположить четыре-пять важных, но второстепенных изменений. Все остальное следует считать информационным шумом.

Попробуем в этой статье сосредоточиться только на существенных вопросах. При этом будем исходить из того, что изменения проводятся для транзита власти, отбрасывая пока предположения о включении Беларуси в состав России и различные гибридные варианты.

 

Декрет, указ, закон

Чтобы понять политическую суть белорусской Конституции, ее нужно читать с конца. Раздел VІІІ «Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения» содержит статью 137, которая определяет, что «в случае расхождения декрета или указа [президента] с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета и указа были предоставлены законом».

Формулировка несколько туманна, но политическая суть ее проста: президент обладает всей полнотой законодательной власти — правом издавать нормативные акты, которые регулируют деятельность всех сфер общества, имея приоритет над нормативными актами других государственных органов, в том числе и законами парламента.

Если декреты могут быть теоретически отменены парламентом, то указы парламент отменить не может. Несмотря на многочисленные усилия официальных юристов определить сферу принятия указов, это имеет исключительно теоретический характер. Указ может быть принят по любому поводу, и его юридическая сила будет выше, чем у любого закона или кодекса. По крайней мере, в Конституции каких-либо ограничений нет.

Введение в нее принципа разделения властей, который ныне практически отсутствует, потребовало бы пересмотра исключительных законодательных полномочий президента.

К сожалению, дискуссий по этому поводу пока не было, хотя без этого любые разговоры об усилении роли парламента и соблюдении принципа разделения властей не имеют политического значения.

Очевидно, указы президента не должны иметь «надзаконного» характера. Также целесообразно ограничить либо исключить возможность принимать временные декреты (хотя последний вариант не кажется реалистичным).

 

Формирование правительства: развязать руки парламенту или премьеру

Имея все полноту законодательной власти, президент пользуется и всей полнотой власти исполнительной. Правда, для назначения премьер-министра, который формально возглавляет исполнительную власть, требуется согласие Палаты представителей.

Но это исключительно формальность, и не только из-за лояльности парламента. Президент наделен полномочиями единолично назначать заместителей премьер-министра, всех министров и руководителей других органов управления, а кроме этого — и руководителей местных органов власти (формально с утверждением кандидатуры местным Советом).

На практике президент еще и согласовывает все назначения заместителей министров, председателей государственных комитетов, многих других должностных лиц. В такой ситуации личность и мнение председателя Совета министров не имеет практического значения.

Правительство — это прежде всего коллегиальный орган, возможности премьер-министра без поддержки министров как-то влиять на политику очень ограниченны, если вообще существуют.

Даже если представить себе, что во главе правительства вдруг станет последовательный реформатор и даже если он будет иметь поддержку большинства в парламенте, то такая фигура все равно не сможет принять ни одного важного решения.

Ключевым в перераспределении полномочий в пределах исполнительной власти является влияние на формирование правительства и решение кадровых вопросов, все другие вопросы вторичны.

Если говорить о такого рода конституционных преобразованиях, то они могут происходить только в двух направлениях — усиление роли парламента или автономии премьер-министра. Например, можно предусмотреть, что необходимо согласие парламента на назначение министров, или наделить премьера полномочиями назначать или предлагать кандидатуры министров.

Из отдельных крайне обтекаемых высказываний президента по этому поводу можно предположить, что в каком-то виде обсуждается второй вариант.

 

Изменение Конституции: через референдум или через парламент?

Третий существенный вопрос — исключительно процедурный, но может иметь долгосрочные последствия для политического развития страны. Статья 140 того же раздела VІІІ Конституции определяет, что изменения в ее существенные разделы могут вноситься только путем референдума.

Это серьезно ограничивает внесение изменений, особенно учитывая достаточно осторожное отношение властей Беларуси к политизации общества и волеизъявлению.

Если появится возможность вносить существенные изменения в Конституцию без референдума, то это позволит в дальнейшем проводить политические реформы практически незаметно для населения, через тихое голосование в парламенте и без рисков политизации.

Публичных дискуссий вокруг этого положения никогда не было, но оно может очень серьезно повлиять на политическое развитие страны.

 

К революционным преобразованиям Лукашенко вряд ли готов

Таким образом, все дискуссии об изменении конституционного устройства не должны отвлекать от главных, значимых с политической точки зрения моментов.

Их всего три — распределение законодательной власти между президентом и парламентом, формирование правительства и кадровые назначения в исполнительной власти (усиление в этом процессе роли парламента либо автономии премьер-министра) и процедура изменения Конституции.

Все другие вопросы (избирательная система, местные органы власти, Конституционный суд и пр.) могут иметь значение, но вторичны с политической точки зрения и не будут означать каких-либо существенных политических изменений.

При этом только второй из существенных вопросов в какой-то степени стал предметом дискуссий, первый и третий остаются в тени.

Насколько вероятны такие принципиальные изменения? Вопрос сложный и, наверное, для властей окончательно не решенный. Отважиться на такие изменения значит провести по сути революционные преобразования, сопряженные с политическими рисками.

Если учесть общий характер политического устройства Беларуси после 1996 года, осторожное и половинчатое отношение руководства к любым реформам и преобразованиям, а также то, что у действующего президента нет навыков и желания вести сложную политическую игру, можно сделать прогноз, что значимые конституционные преобразования маловероятны.

 

 

Андрей Казакевич,

директор института «Политическая сфера»