Михаил Пастухов. ДЕ-ЮРЕ. Концепция судебно-правовой реформы

Михаил ПАСТУХОВ

Михаил ПАСТУХОВ

Профессор учреждения образования «БИП-Институт правоведения». Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

В последней публикации мы говорили о том, что реформа будет носить перманентный характер и затронет все сферы правовых отношений. При этом важно сделать первые шаги и заложить основы.

Сегодня вниманию читателей предлагается сама Концепция судебно-правовой реформы в Республике Беларусь как цельный документ, подлежащий принятию на высшем уровне. Он должен стать программой развития правовой системы страны на длительную перспективу.

 

Что самое главное?

Квинтэссенцией новой редакции Концепции являются следующие положения:

1) вместо назначения судей предлагается их избрание. При этом судей высших судов будет избирать парламент, а судей нижестоящих судов — местные представительные органы по рекомендации судебного сообщества;

2) основным звеном судебной системы станут межрайонные (окружные) суды, сформированные по судебным округам. Это позволит унифицировать суды по численности и нагрузке и вывести их из подчинения местных органов власти;

3) вводится суд присяжных заседателей для рассмотрения дел, где обвиняемый не признает себя виновным в совершении преступления; институт народных заседателей отменяется; дела о тяжких и особо тяжких преступлениях будут рассматриваться в составе трех профессиональных судей;

4) судам передается право решать вопрос о достаточности оснований для заключения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений лиц под стражу, а также право на проведение оперативно-розыскных и следственных действий, связанных с посягательством на права и свободы граждан;

5) на суды возлагается обязанность рассматривать все жалобы граждан на действия (решения) органов управления и должностных лиц, нарушающие их права и свободы; для этого в штате межрайонных (окружных) судов могут вводиться должности судей по административному правосудию;

6) Конституционный суд будет наделен правом проверять конституционность всех нормативных актов, а также проектов международных договоров и ранее заключенных договоров; правом толковать Конституцию по запросам уполномоченных субъектов; граждане получат право обращаться в Конституционный суд в случае, если нормативные акты нарушают их конституционные права и свободы;

7) Следственный комитет, созданный при главе государства, предлагается упразднить как незаконное формирование; на его основе будет учрежден Следственный комитет в составе прокуратуры Республики Беларусь;

8) органы прокуратуры перестанут осуществлять общий надзор «за всеми» и «вся» и сфокусируют внимание на обеспечении законности в ходе расследования преступлений и поддержании обвинения в судах;

9) адвокатура обретет статус самоуправляемой организации юристов, которые оказывают правовую помощь населению и организациям; такой же статус приобретут нотариусы как гаранты законности оформления значимых документов;

10) органы внутренних дел будут реформированы и приобретут статус гражданского ведомства; министр внутренних дел, как и другие министры и руководители ведомств, будет избираться парламентом на альтернативной основе;

11) органы государственной безопасности будут преобразованы и поставлены под парламентский контроль;

12) пенитенциарная (тюремная) система будет реформирована с учетом международных (европейских) стандартов и опыта зарубежных стран.

Указанные преобразования будут осуществляться на основе положений Концепции судебно-правовой реформы, а также разработанной на ее основе Государственной программы реализации Концепции. В целях их развития будет принято новое законодательство, которое должно преобразовать судебную систему и систему иных правоохранительных органов Республики Беларусь.

Контроль за проведением реформы будет возложен на парламентско-правительственную комиссию. Председатель и члены этой Комиссии должны периодически отчитываться о ходе реализации Концепции. 

 

КОНЦЕПЦИЯ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РЕСПУБЛИКЕ  БЕЛАРУСЬ

 

Необходимость реформы

В настоящее время суды практически полностью утратили свою независимость и самостоятельность. Основной причиной такого положения послужило то, что судьи назначаются на должность президентом. Кроме того, перемещение судей по службе, присвоение им классных чинов производится на основании президентских указов.

Наличие зависимости судей от главы государства и подчиненных ему органов создает предпосылки для вмешательства в деятельность по отправлению правосудия. Это, в частности, проявляется в повышенной защите судами государственных интересов в ущерб интересам граждан, а также юридических лиц.

Судебные процессы по уголовным делам, а также по делам об административных правонарушениях стали носить ярко выраженный обвинительный  характер. Жертвами судебного произвола все чаще становятся оппоненты действующей власти, а также правозащитники, общественные активисты.

Органы внутренних дел стали выполнять функции карательных органов. Спецподразделения МВД широко применяют насилие при разгоне мирных акций протеста, фабрикуют дела «об административных правонарушениях», открыто лжесвидетельствуют в судах. Численность сотрудников милиции в несколько раз превышает европейские нормы в указанной сфере, приводя к необоснованной растрате бюджетных средств и отвлечению мужской силы от участия в полезном труде.

Создание в 2012 году Следственного комитета при главе государства привело к жесткой централизации следственных органов и практически полному выведению их из-под надзора органов прокуратуры. Следственный комитет стал закрытым органом для общественности, работающим в условиях строжайшей тайны.

Органы государственной безопасности превратились в органы политического сыска, обслуживающие интересы действующей власти и подотчетные лишь главе государства.

Адвокатура из ранее самостоятельной организации юристов стала зависимым учреждением при Министерстве юстиции и его территориальных органов. Послушным придатком исполнительной власти стал нотариат, которому постепенно передают часть судебных функций по бесспорным делам.

Самой архаичной структурой в нынешней системе правоохранительных органов является так называемая пенитенциарная система. Она включает в себя тюрьмы, колонии и другие учреждения, осуществляющие исполнение уголовных наказаний. В ней сохранились многие родимые пятна сталинской лагерной системы с рабским положением заключенных, произволом администрации и отсутствием гражданского контроля.

 

Цели и направления реформы

С учетом того, что система судов и правоохранительных органов осталась в своей основе неизменной и что положения Концепции судебно-правовой реформы 1992 года не были воплощены в жизнь, цели судебно-правовой реформы должны быть прежними, а именно: 1) создание новой системы судов и правоохранительных органов; 2) обеспечение самостоятельности и независимости судов; 3) принятие нового законодательства.

В развитие этих целей реформа будет проводиться по следующим направлениям: 1) создание новой системы судов; 2) изменение порядка формирования судов; 3) усиление гарантий независимости судов и судей; 4) повышение роли органов судейского самоуправления; 5) преобразование органов дознания и предварительного следствия; 6) реорганизация прокуратуры и Следственного комитета; 7) обеспечение самостоятельного статуса адвокатуры и нотариата;  8) реорганизация органов внутренних дел и органов государственной безопасности; 9) реформирование системы учреждений исполнения уголовных наказаний; 10) принятие нового законодательства в указанных сферах.

 

Судебная система

Новая система судов должна состоять из судов общей юрисдикции, специализированных судов и Конституционного суда.

Суды общей юрисдикции должны включать в себя: межрайонные (окружные) суды;  областные (Минский городской) суды; Верховный суд.

Межрайонные (окружные) суды будут создаваться в судебных округах с учетом административно-территориального устройства республики, численности населения, проживающего на соответствующей территории, и предполагаемой нагрузки судей.  Они должны быть примерно одинаковыми по численности судей (кроме крупных городов, где число судей может быть выше в зависимости от их нагрузки).

Межрайонные (окружные) суды должны рассматривать дела по первой инстанции в составе одного судьи; трех судей; трех судей и коллегии присяжных заседателей.

Областные (Минский городской) суды будут выступать преимущественно в качестве судов второй (апелляционной) инстанции. Их основное назначение должно состоять в проверке судебных постановлений, не вступивших в законную силу.

При изменении административно-территориального устройства страны областные (Минский городской) суды подлежат преобразованию в апелляционные суды.

Верховный суд станет судом надзорной инстанции в отношении всех судов общей юрисдикции, а также судом второй инстанции при проверке приговоров, вынесенных областными (Минским городским) судами.

В деятельности общих судов должна получить развитие специализация судей. В составе межрайонных (окружных) судов могут быть введены должности судей по административным спорам, делам несовершеннолетних, трудовым и социальным спорам, иным категориям дел.

При необходимости в составе межрайонных (окружных) судов могут вводиться должности мировых (участковых) судей для рассмотрения относительно простых категорий гражданских споров, а также дел об административных правонарушениях.

В случаях, определенных законодательством, при рассмотрении уголовных дел может создаваться суд с участием присяжных заседателей.

В новых условиях подлежат восстановлению суды по хозяйственным делам. Такое решение продиктовано тем, что отсутствовали законные основания для объединения хозяйственных и общих судов в одно судебное ведомство. Кроме того, имеется необходимость в создании специализированных судов для разрешения хозяйственных споров и иных споров, связанных с развитием предпринимательства.

На основе нового законодательства создается Конституционный суд, который призван осуществлять контроль за соответствием всех нормативных актов Конституции и международно-правовым актам, а также решать иные вопросы, определенные в Конституции и законах Республики Беларусь.

Состав Конституционного суда избирается парламентом из числа юристов, имеющих, как правило, ученую степень. Общее количество членов Конституционного суда не должно превышать 9. Срок их полномочий — пять лет с правом переизбрания.

В качестве субъектов, уполномоченных обращаться в Конституционный суд, вправе выступать: председатель парламента, президиум парламента, группы депутатов в количестве не менее 30 человек, правительство, Верховный суд, Высший хозяйственный суд, генеральный прокурор, уполномоченный по правам человека, местные органы самоуправления, политические партии и иные общественные объединения.

Граждане Республики Беларусь вправе обращаться в Конституционный суд, если их права и свободы нарушаются в нормативных актах, изданных государственными органами или должностными лицами. Представлять интересы гражданина в Конституционном суде должен адвокат или дипломированный юрист.

 

Порядок формирования судов

Судьи высших судов избираются парламентом сроком на пять лет. Председатели и заместители высших судов избираются на заседаниях этих судов на 2,5 года с правом повторного переизбрания. Освобождение судей от должности может производиться по инициативе Республиканского совета судей на основании постановления парламента.

Судьи областных (Минского городского) судов, судьи хозяйственных судов областей (г. Минска) утверждаются на заседаниях соответствующих органов местного самоуправления по рекомендации сообщества судей сроком на четыре года.

Судьи межрайонных (окружных) судов избираются на совместных заседаниях районных (городских) представительных органов по рекомендации регионального судейского сообщества областного  уровня.

Претендентом на должность судьи может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж по юридической специальности не менее трех лет, сдавший квалификационный экзамен и включенный в Реестр кандидатов на должность судьи.

 

Органы предварительного расследования

В указанной сфере: сократить перечень органов и должностных лиц, входящих в систему органов дознания; создать Следственный комитет в составе прокуратуры Республики Беларусь.

 

Прокуратура

В этой сфере: освободить органы прокуратуры от выполнения функции общего надзора, исключив соответствующие положения из Конституции и закона «О прокуратуре Республики Беларусь»; реализовать функцию расследования любых уголовных дел.

 

Адвокатура

В этой сфере: отменить лицензионный порядок осуществления адвокатской деятельности, ограничившись сдачей квалификационного экзамена; предоставить адвокатам право объединяться в республиканские и территориальные организации; пересмотреть полномочия Министерства юстиции в отношении территориальных организаций адвокатов, исключив возможность регулирования их деятельности и привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности; создать муниципальные юридические консультации за счет дотаций из бюджетных средств и иных источников.

 

Нотариат

В этой сфере: предусмотреть право нотариусов создавать свои самостоятельные сообщества; принять новый закон «О нотариате в Республике Беларусь».

 

Служба судебных экспертиз

В этой сфере: на базе Государственного комитета судебных экспертиз создать государственное учреждение «Республиканский институт судебных экспертиз» и сеть экспертных учреждений в регионах; принять закон «О судебно-экспертной деятельности в Республике Беларусь».

 

Министерство юстиции и подчиненные ему органы (организации)

В этой сфере: исключить из сферы ведения министерства осуществление законопроектной деятельности и возложить эту функцию на государственное учреждение «Национальный центр законодательства и правовых исследований» (данное учреждение следует преобразовать и поставить под контроль парламента. — авт.); исключить из ведения министерства полномочия, позволяющие ему вмешиваться в деятельность коллегий адвокатов, вносить представления о привлечении адвокатов к дисциплинарной ответственности, получать от адвокатов сведения, связанные с соблюдением законодательства об адвокатской деятельности; исключить из сферы деятельности Министерства составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях «в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.

 

Министерство внутренних дел и его органы на местах

В этой сфере: провести сокращение штатной численности сотрудников органов внутренних дел до уровня, принятого в европейских странах, а также перевести часть штатного состава в категорию гражданских служащих; реорганизовать и сократить внутренние войска, переподчинив их непосредственно министру внутренних дел; вывести из состава МВД Департамент исполнения наказаний вместе с конвойными и охранными подразделениями и создать на его основе Государственный комитет по исполнению наказаний (ГКИН); реорганизовать и сократить численность сотрудников Департамента охраны, управления Государственной автомобильной инспекции.

 

Органы государственной безопасности

В этой сфере: сузить задачи и направления деятельности органов государственной безопасности; исключить контрразведывательную деятельность в отношении политических партий, движений, организаций, общественных активистов; установить парламентский контроль за деятельностью органов государственной безопасности: создать Службу национальной безопасности Республики Беларусь (СНБ) на правах государственного комитета.

 

Система учреждений исполнения уголовных наказаний

В этой сфере: преобразовать Департамент исполнения наказаний МВД Республики Беларусь в Государственный комитет по исполнению наказаний (сокращенно — ГКИН); привести уголовно-исполнительное законодательство Республики Беларусь в соответствие с Минимальными стандартными правилами обращения с заключенными, а также другими международными актами в указанной сфере; создать парламентскую комиссию по вопросам реформирования системы пенитенциарных учреждений и осуществлению контроля за соблюдением прав осужденных; реконструировать действующие и построить новые пенитенциарные учреждения с учетом требований, предъявляемых к местам отбывания уголовных наказаний; обновить деятельность наблюдательных комиссий при местных исполнительных органах, а также качество прокурорского надзора за соблюдением прав осужденных в местах лишения свободы; принять программу ресоциализации лиц, отбывших уголовные наказания.

 

Реформа законодательства

В сфере судоустройства: предусмотреть включение в Конституцию и закон «О судоустройстве и статусе судей в Республики Беларусь» норм, закрепляющих новую судебную систему и порядок формирования судов.

В сфере уголовного законодательства: принять новый Уголовный кодекс, основанный на принципах гуманизма, демократизма и справедливости; исключить такой вид наказания как смертная казнь, оставив в качестве исключительной меры наказания пожизненное лишение свободы; отменить уголовную ответственность за совершение деяний, включенных в Уголовный кодекс с целью защиты политических интересов власти предержащих, в том числе: «Незаконная организация деятельности общественного объединения, религиозной организации или фонда либо участие в их деятельности» (ст. 193-1); «Клевета в отношении Президента Республики Беларусь» (ст. 367); «Оскорбление Президента Республики Беларусь» (ст. 368); «Оскорбление представителя власти» (ст. 369); «Дискредитация Республики Беларусь» (ст. 369-1); «Получение иностранной безвозмездной помощи в нарушение законодательства Республики Беларусь» (ст. 369-2); «Нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий» (ст. 369-3).

В сфере уголовно-процессуального законодательства: сократить перечень государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на проведение дознания; исключить такую форму расследования преступлений, как ускоренное производство; предусмотреть судебный порядок получения санкции на заключение лиц под стражу, а также на производство следственных действий, связанных с посягательством на охраняемые Конституцией права и свободы граждан; возложить обязанность представления доказательств по уголовному делу на государственного обвинителя; упразднить институт народных заседателей и ввести расширенный состав судей при рассмотрении уголовных дел о тяжких и особо тяжких преступлениях;  предусмотреть суд с участием присяжных заседателей по делам о преступлениях, за совершение которых устанавливается наказание в виде лишения свободы на срок свыше пяти лет, если обвиняемый не признает себя виновным и настаивает на участии присяжных заседателей;  исключить из УПК главу 49 «Производство по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц», поскольку она предусматривает необоснованные изъятия из общих правил уголовного процесса в отношении ряда должностных лиц.

В сфере законодательства об административных правонарушениях: принять новый Кодекс об административных правонарушениях, основанный на принципах гуманности, демократизма и справедливости; исключить из числа субъектов административных правонарушений юридических лиц; ограничить применение административного ареста на срок до 10 суток; уменьшить размеры штрафов, налагаемых на правонарушителей; исключить такой вид административного взыскания как исправительные работы.

В сфере административно-процессуального законодательства: на основе Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях принять Административно-процессуальный кодекс, включив в него раздел о порядке исполнения решений о наложении административных взысканий; установить порядок, при котором решение любого органа и должностного лица о наложении административного взыскания, может быть обжаловано в судебном порядке; учредить должности судей по административным спорам для разрешения жалоб граждан на действия (решения), нарушающие их права и свободы, а также рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В сфере уголовно-исполнительного законодательства: подготовить новый Уголовно-исполнительный кодекс; исключить необоснованные ограничения прав и свобод лиц, подвергнутых мерам уголовного наказания; предусмотреть право осужденных обжаловать решения и действия администрации пенитенциарного учреждения в межрайонный (окружной) суд.

 

Этапы проведения реформы

Первоначальный этап (2-3 года): принимаются новые законы о судах и других правоохранительных органах; вносятся соответствующие изменения и дополнения в ряд кодексов; проводится переаттестация судей и сотрудников правоохранительных органов; формируется новый состав Конституционного суда Республики Беларусь; воссоздается система хозяйственных судов; формируются межрайонные (окружные) суды; создаются суды с участием присяжных заседателей при рассмотрении уголовных дел в областных (Минском городском) судах и Верховном суде.

Переходный этап (1-2 года): вводится новый порядок формирования судов (путем избрания) и обновляется состав судей и сотрудников правоохранительных органов; суд решает вопросы о заключении лиц под стражу, а также о возможности проведения следственных действий, связанных с посягательством на конституционные права и свободы граждан; создается суд с участием присяжных заседателей при всех общих судах;  развивается специализация судей в общих и хозяйственных судах, а при необходимости создаются специализированные коллегии судов; при необходимости областные (Минский городской) суды преобразуются в апелляционные суды; осуществляется подготовка судей, следователей, прокуроров и других работников правоохранительных органов.

Заключительный этап: завершается формирование новой системы судов; проводится реорганизация правоохранительных органов, в том числе органов дознания и следствия, прокуратуры, государственной безопасности; расширяется сфера судебного контроля за дознанием и предварительным следствием; повышается престижность судебной профессии, обеспечивается реальная независимость судей и судов.

 

Контроль за проведением реформы

Парламент принимает постановление об утверждении Концепции судебно-правовой реформы в Республике Беларусь и создании Государственной комиссии по реализации Концепции судебно-правовой реформы. Председатель и члены государственной комиссии периодически отчитываются о ходе реализации Концепции перед парламентом и правительством.

 

У реформы нет конца

Спешу заверить читателей, которые следили за моими публикациями по данной тематике: мы не прощаемся и можем продолжить общение. Тем более что ход истории дает нам возможность дополнительно подумать над отдельными аспектами реформы, подготовить ряд важных документов для ее скорейшей реализации. На этот счет хотел бы поделиться своими планами.

Первое: для перевода Концепции в практическую плоскость потребуется принять новый закон о судоустройстве (базовый закон о судебной системе). Такой закон в Беларуси действовал с января 1995 года (вплоть до вступления в силу Кодекса о судоустройстве и статусе судей 2006 г.). Его надо доработать с учетом положений Концепции.

Второе: не менее важным на новом историческом этапе считаю принятие закона об обжаловании в суд решений и действий, нарушающих права и свободы граждан. Он должен претворить в жизнь конституционную норму о праве граждан на судебную защиту. Для полного и эффективного осуществления этого права целесообразно ввести в составе районных (межокружных) судов должность судьи по административному правосудию, предусмотрев упрощенную процедуру рассмотрения таких споров.

Третье: необходимо заранее подготовить закон о рассмотрении некоторых категорий уголовных дел с участием присяжных заседателей, оговорив соответствующие особенности подготовки таких дел, их рассмотрения в судебном заседании, а также специфику обжалования (опротестования).

Четвертое: следует обсудить основу нового закона об условиях и порядке заключения под стражу лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Ведь по Концепции решение о заключении лиц под стражу должен принимать суд. Поэтому важно предусмотреть достаточные гарантии для законного и обоснованного принятия таких решений.

Пятое: хотел бы поделиться своими соображениями относительно новой регламентации компетенции, организации и деятельности Конституционного суда. Это — сфера моего особого интереса с дальним прицелом. Ведь я когда-то (28 апреля 1994 года) был избран судьей Конституционного суда на 11 лет, но не доработал положенный срок, поскольку был освобожден от должности президентским указом в январе 1997 года. Считаю делом чести вернуться в новый Конституционный суд и продолжить юридическую деятельность на благо Республики Беларусь.

Так что, впереди у нас еще большой фронт работы. Включайтесь в строительство новой Беларуси. Жду ваших откликов и предложений.

 

 

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей обсуждать статьи на форуме, предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».